社會治理視角下的城鄉社區建設——以云南省紅塔區為例

蔣樹芬

（中共玉溪市委黨校 公共管理教研室，云南 玉溪 653102）

隨著社會的發展，社區逐漸成為居民生活的支撐點、社會成員的聚集點、各種利益的交匯點和各種矛盾的聚集點，在基層社會管理中的作用越來越重要。云南省玉溪市于2003 年首次劃分設置社區，在各級黨委政府的高度重視及社區工作人員和社區居民的共同努力下，取得了顯著成效。同時，許多問題亟待研究解決。

一、玉溪市城鄉社區建設中存在的主要問題

當前，玉溪市的社區建設正大力推進，但有些城鄉社區建設仍然很落后，與新型社區標準還有很大差距。以紅塔區為例，全區9 個街道2 個鄉，共轄94 個社區，10 個村，1035 個居民小組，71 個村民小組。在94 個社區中，有38 個是城市社區，其中，15 個是2003 年首次設置的社區，23 個是2011年行政區劃調整后新增社區，分布在中心城區玉興、玉帶、鳳凰街道，轄區居民主要是原集鎮戶籍人口，機關、企事業單位職工，小區居民，流動人員等。其余56 個社區是2011 年紅塔區撤鎮設街道后設置的農村社區，轄區居民主要是原集鎮戶籍人口。2003 年成立的15 個社區經過十多年的努力，發展較好。2011 年成立的79 個城鄉社區起步晚、基礎差，社區環境、基礎設施、社區管理和服務等都遠遠落后，不能與新型社區相提并論，要建成新型社區，還有很長的路要走。據調查，其它八縣的社區建設情況與紅塔區基本相似。

（一） 社區行政性事務繁重，服務供給不足

當前，玉溪市社區管理體制是典型的“兩級政府，三級管理，四級落實”體制，即在市、區兩級政府的基礎上，形成市、區、街道辦事處三級縱向管理體制。擴大和突出街道辦事處的管理權限，充分發揮其管理職能，使街道辦事處在社區管理中真正負起主導責任，把各項工作落實到社區。同時，克服“全能政府”的傳統觀念，引進“小機構、大服務”的行政理念，使政府的行政行為、社區自主行為和市場的主動行為相結合，形成一種高效、有序的社區管理體制。這是推進社區建設的重大管理方式轉變。但從實際情況看，社區成了基層政府職能部門的延伸，承擔著上級政府部門下沉的許多行政性事務，社區行政化現象嚴重。

1.工作任務多。 《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定，社區的任務是6 條，但現在社區一般要承擔100 多項任務。有些部門把自己的職責轉嫁給社區，如外來人口登記收費，有線電視收費，為土地、規劃、房管等部門出具房屋調查證明等，讓社區不堪負重。

2.工作要求高。一些部門不僅下達工作任務，還提出許多具體要求，如“掛牌” （社區門口都有6—7 塊“××之家”的牌子）、“上墻” （在社區辦公室墻上掛反映數項工作的負責人員和工作職責等內容）、“記賬”（建各種臺賬、報表）。

3.評比檢查多。各種檢查，如環境衛生、綠化、治安等項目的檢查評比讓社區干部應接不暇。社區工作行政化，導致社區干部將絕大部分工作時間和精力都用在了不屬于社區職責范圍的行政性事務工作和應付上級的考核評比、辦班培訓、專項調查等方面，很難有足夠的時間和精力投入社區管理工作，導致社區服務不到位，一些群眾最關心、最直接、最現實的利益問題在社區層面沒有得到根本解決。許多農村社區基本維持原村委會的職能，主要是處理一些上級下達的任務，按部就班開展一些日常服務工作，不能滿足社區居民的服務需求。

（二） 社區公共基礎設施薄弱，人居環境差

公共基礎設施是確保社區各項工作正常運轉、社區各種活動有序開展的基礎條件。調查發現，玉溪市城鄉絕大多數社區建設剛起步，不少社區辦公設施簡陋，配套不足，跟不上社會發展的腳步，不能適應居民生活的要求。以紅塔區為例，除2003年成立的15 個老社區擁有固定社區辦公用房和服務設施外，2011 年新成立的23 個新社區，都是通過租用或借用辦公用場所和服務設施的方式開展工作，不少社區僅有一兩間辦公用房，集社區服務站、警務室、圖書室、交心談心室等多功能為一體。實地查看發現，這些新社區開辦的引以為自豪的社區居民書屋，設在辦公室的一角，僅有一兩個書架，架上擺放有少量書籍，旁邊放有一張書桌、幾把椅子，閱讀空間狹小。新成立的56 個農村社區的辦公用房和服務設施都是沿用原來村委會的，辦公條件較差，公共服務設施基本沒有。各村組的公共基礎設施情況更差，人居環境惡劣，村莊雜亂無章、道路硬化程度低、公共照明設施缺乏、供水設施不完善、教育資源落后、醫療衛生條件差、公共文化服務設施缺乏，造成飲水難、出行難、入廁難、上學難、就醫難等諸多問題，有些適齡的農村社區孩子，因為教育資源的缺乏，至今上不了幼兒園。

（三） 社區工作者隊伍力量薄弱，與社區發展要求不相適應

隨著社會經濟的發展，社區管理和服務呈現多層次、多元化、多形式、高質量的需求，急需大批素質好、能力強、熱情高、責任心強、具有奉獻精神的人員投入到社區建設工作中來。從現實看，玉溪市社區工作人才短缺，社區組織力量薄弱，社區服務隊伍整體素質偏低，結構亟待優化，與社區發展要求不相適應。

1.社區專職工作人員少，流動性大。目前，一個社區，尤其是新建社區，只有七八個專職人員，在處理社區繁雜事務時人手不夠，力量薄弱，且由于待遇偏低，任務繁重，造成社區工作隊伍不穩定、流動性大，給社區工作造成一定程度的影響。有些崗位不斷換人，致使工作缺乏系統性、連續性，也給居民群眾辦事帶來極大不便。

2.居民參與度低，社區志愿者服務隊伍不強。目前，社區建設還未深入人心，社區民間組織、駐社區單位、企業，尤其是居民個人參與社區建設的意識不強，對社區事務漠不關心，缺乏足夠的參與社區工作的熱情，自愿參與社區服務隊伍的人員更是極少。此外，居民缺乏通暢的參與社區事務的渠道，影響了社區組織機構與居民之間的有效合作。

（四） 社區建設資金投入力度不夠

社區建設與服務活動的開展需要大量的資金。目前，玉溪市社區建設與發展缺乏穩定的投入機制，資金總量不足，社區基本公共服務的必要支出得不到保障，社區基礎設施建設資金缺口較大，直接影響了社區的建設與發展。近年來，雖然玉溪市各縣區加大了社區建設的經費投入，但力度還不夠。目前的“有錢辦事”還停留在“保機構、保運轉”上，社區完成各種工作和開展活動缺乏必要經費，不能完全滿足更高質量和水平的社區建設與服務需求。特別是新建社區，既沒有資金積累，也沒有其他收入渠道，有的社區還租用辦公用房，在資金方面更加困難。

二、推進玉溪市城鄉社區建設的基本路徑

玉溪市社區建設處于起步階段，尤其需要學習借鑒國內外先進國家和地區的社區建設經驗，確保以人為本、以建設為基礎、以服務為載體、以發展為目標，因地制宜，大力推進，才能構建現代新型社區。

（一） 創新社區管理方式，去除社區行政化

結合玉溪市社區建設的實際，既要重視政府在社區建設中的重要作用，不能把政府拋在一邊，完全脫離政府來進行社區建設，又要充分重視社會和社區居民的共同參與，提升社區自治能力，讓政府的宏觀指導與社區自治完美結合，快速推進玉溪市的新型社區建設。

1.理清政府部門和社區的各自職責，提高社區的管理能力和水平。黨和政府的主導機制主要體現在政治方向的把握上，體現在社區工作隊伍培養、教育和管理上，體現在財力支持、政策扶持、法規保障上。要注重增強街道辦事處乃至社區的綜合管理職能，做好管理規劃、舊城舊村改造、環境保護、衛生保潔、園林綠化、文化教育、勞動用工等工作。在權力下放的過程中，要把“不該管”的事務移交社會和企業，重點理清哪些是政府部門應該做的工作、哪些是社區自己的事情、哪些是政府主導社區協助的工作，讓社區各單位、組織、居民在街道辦事處的指導下自我管理公益性、公眾性、福利性的非行政事務，并開展社區互助服務，提高社區自我管理、自我服務的能力，逐漸走向“民主自治”。

2.實行社區工作準入制度，去除社區行政化現象，為社區工作減負。凡屬城鄉基層政府及其職能部門職責范圍內的事項，不得硬性攤派和轉嫁給社區，不得以行政命令直接向社區分派任務和下達指標，確需由社區協助完成的事項，要征求社區意見，并安排與工作量、工作難度相適應的工作經費。只有這樣，社區干部才有足夠的時間和精力投入社區服務領域，為社區居民多辦實事、多做好事、多解難事，解決一些社區居民最關心、最直接、最現實的利益問題。

3.改革對社區干部的考核辦法。要將居民滿意度作為對社區干部考核的重要指標，重點考核開展社區服務工作及各種社區活動的成效，以社區居民是否滿意為標準，而不是強調完成多少上級下達的行政事務，要營造出良好的社區工作環境。此外，社區建設需要大量資金，沒有充足的資金運作，社區建設無法順暢進行。政府除了增加撥款，還可以通過多渠道來籌集資金，為社區工作的順利開展提供強大的物質保障。

（二） 完善基礎設施建設，優化人居環境

社區是社區居民共同的家園。完善的社區公共基礎設施、整潔優美的人居環境使人心曠神怡，增加幸福感。玉溪市各縣區政府要把社區建設經費列入每年的各級財政預算，給予社區建設與開展服務工作必要的工作經費，同時，多渠道籌集資金，完善社區基礎設施，優化人居環境。

1.完善社區公共基礎設施。一是每個社區至少要建設一個綜合性、多功能的社區服務站，爭取在每個城鎮綜合服務設施功能難以覆蓋的自然村都修建具有專項服務功能的服務網點，包括會議室、衛生服務站、警務室、文化活動室、休閑文體廣場、圖書室等，并配備相應的體育鍛煉設施，為社區居民健身活動和文化娛樂活動提供條件。具備條件的地方可興建老年公寓、護理院、托老所等養老設施。二是加強小學、幼兒園的建設，配備相應的教學設施設備，尤其是要加強農村社區的幼兒園建設，確保適齡孩子都能上幼兒園。三是要做好道路硬化、路燈安裝、公廁垃圾房修建、水電氣工程建設等工作，為徹底改善社區居民的生活環境奠定基礎。

2.加強社區管理信息化建設。要廣泛運用現代信息技術，積極構建“智慧”社區管理中樞和網絡，爭取在每個社區都建設一個社區綜合信息網絡平臺，以業務管理系統、呼叫系統、網站平臺、微信平臺等為載體，以政務服務、商務服務、物業服務和資訊服務等為主要內容進行建設，全面支撐城鄉社區服務和管理工作。

3.加強社區環境建設。一是要充分調動社區居民的積極性，讓他們參與到社區環境建設中來。通過教育、示范等，培養社區居民良好的衛生習慣和較強的環保意識，自覺維護社區內環境。二是結合玉溪市國家文明城市和市容整治活動的目標要求，全面搞好社區環境建設，做好保潔、美化、綠化、凈化工作，重點加強農村社區的衛生環境整治和環境污染治理工作，形成整齊、清潔、協調、美觀、優雅清新、賞心悅目的社區景觀，營造景色優美、生態良好、舒適宜人、人與大自然和諧相處的社區環境，實現社區居民的安居、康居。

（三） 加強社區工作者隊伍建設，強化人力資源保障

社區工作繁雜，任務重，需要大量專業化、職業化、社會化的工作人員。玉溪市各縣區城鄉社區要努力建設一支以社區黨組織和社區自治組織成員為骨干、以社區專職工作人員為重點、社區志愿者為補充的社區服務人才隊伍。

1.加強社區黨組織建設。社區黨組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘和全部工作的基礎。加強社區黨建工作，一是要把關注民生、服務群眾、凝聚人心、優化管理、維護穩定貫穿于社區黨組織活動的始終，發揮黨組織在建設文明和諧社區中的領導核心和先鋒模范作用，不斷增強社區黨組織的創造力、凝聚力和戰斗力。二是要堅持以黨的建設引領推動社區建設，選好配強黨總支書記。加強黨員的教育和管理，讓其自覺加入到社區服務隊伍中來，為居民群眾排憂解難，化解群眾矛盾，解決實際問題，用鮮艷的黨旗凝聚民心，用細致的工作促進和諧，讓社區居民親如一家。三是要繼續落實和堅持在職黨員到社區報到為社區居民辦好事實事的“美麗玉溪服務先鋒”行動，增強社區服務力量，形成黨員帶頭參與社區建設的良好局面。

2.大力培養社區專職工作者。社區專職工作者是社區建設的骨干力量，是社區管理和服務的組織者、實施者，必須具備較強的素質和能力、強烈的責任感和事業心。為打造一支本領強硬的社區專職工作者隊伍，一是大力培養現有的社區工作人員。鼓勵他們立足崗位、自學成才；支持他們參加社會工作等各種職業資格考試和學歷教育考試；加強業務培訓，不斷提高他們的職業素質、服務意識、專業水平和能力。二是要積極爭取資金，不斷增加其工資收入，提高其福利待遇，增強他們在社區工作的積極性，更好地做好社區工作，讓社區居民滿意。三是要加大選聘優秀人才到社區工作的力度。鼓勵市、縣、鄉鎮公務員到社區任職、掛職，充實社區隊伍，爭取每一個城鄉社區至少有兩名公務員；鼓勵大中專畢業生、復轉軍人、社會工作人員等優秀人才到社區工作，優化社區服務人才結構。

3.積極發展社區志愿者團隊。根據社區居民構成，培育不同類型、不同層次的社區志愿服務組織，充分發揮社區老黨員、老干部的先鋒模范作用，組織和帶動共青團員、公務員、專業技術人員、教師、青少年學生以及身體健康的離退休人員等加入志愿者服務隊伍，積極為社區建設與服務貢獻自己的力量。

（四） 完善社區服務，滿足社區居民的多元需求

社區服務是提升居民幸福感的關鍵所在。搞好社區服務，最終是讓老百姓感受到，體現在社區居民的笑臉上。當前，玉溪市城鄉社區主要是完成上級下達的各項工作任務，社區服務工作力度不夠，各社區要將工作重心轉移到為社區居民服務管理上來，強化人性化服務和精細化服務理念，不斷拓寬社區服務內容，提高服務質量，切實把服務工作做精、做細、做實，推動社區服務向更高層次、更高水平發展，讓居民得到更多便利和實惠。

1.切實做好社區基本公共服務工作。一是著力向全體社區居民提供的勞動就業、養老撫幼、醫療衛生、教育、法律援助、社會救助等方面的服務，切實保障普通社區居民的正常需求以及優撫對象、老年人、殘疾人、未成年人、五保對象、低保對象、農村留守人口等社會特殊群體的服務需求。二是要積極開展群眾喜聞樂見、健康有益的文化和體育健身活動，豐富社區居民的文化生活，推進社區精神文明建設，提升城鄉社區的文明程度。三是要加強社區治安服務，構建平安和諧的社區環境。依托社區警務室，整合社區治安力量，開展群防群治工作，建立巡更制度，人防技防相結合，加強社會治安綜合治理工作，營造“安居”氛圍，讓居民有安全感，確保社區穩定平安。四是做好社區青少年違法犯罪預防、社區矯正、社區戒毒和刑釋解教人員幫教安置工作及社區安全保衛工作，全面提高社區治安綜合治理水平，真正為社區居民保駕護航。

2.大力發展面向社區居民的便民利民服務。一是鼓勵和支持各類組織、企業和個人興辦居民服務業，重點發展社區居民購物、餐飲、維修、美容美發、洗衣、家庭服務、郵政服務、物流配送和廢舊資源回收等服務。二是鼓勵有實力的企業運用連鎖經營的方式到社區設立超市、便利店、標準化菜店等便民利民網點。三是鼓勵郵政、金融、電信、供銷、燃氣、自來水、電力等公用事業單位在社區設點服務，打造“十分鐘生活服務圈”，滿足社區居民多層次、多樣化的生活需求。

3.積極發展社區志愿互助服務。依托社區志愿服務組織和駐社區單位，開展多種形式的鄰里互助、社會捐贈等活動，為社區老幼病殘、優撫對象等困難群體開展生活照料、精神關懷和困難幫扶等服務，形成團結友愛、積極向上的良好局面。

（五） 創新工作理念和方式，積極開展好社區工作

1.強化服務意識，提高服務質量。注重“以人為本”，樹立“民生優先、服務為先”的理念，把思想觀念從“管理居民”轉變到“為居民服務”當中來，牢固樹立“民生的事是天大的事，老百姓的事無小事”的理念，始終帶著感情帶著責任，辦好社區居民關注的事、急需的事、普遍得實惠的事。

2.改進工作作風，創新社區工作方式。堅持思想上尊重居民、感情上貼近居民、工作上依靠居民，以居民利益為重、以居民期盼為念，著力解決好居民最關心最直接最現實的利益問題，變行政命令為主動服務，真誠傾聽社區居民呼聲、真實了解居民愿望、真情關心居民疾苦、真心解決居民困難，把居民滿意不滿意、反對不反對、高興不高興作為一切工作的出發點和落腳點，始終不渝地把黨和政府的關懷送到社區居民的心坎上，當好居民的貼心人，當好社區居民的服務員，真心、貼心、細心地為居民服務。

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