我國民主黨派參與公共決策問題探析

劉小蒙

（中共中央黨校 黨建教研部，北京 海淀 100091）

中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作制度是經(jīng)過實踐檢驗的、人民選擇的政黨制度。這個制度的內(nèi)涵意味著：中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨，兩者通過遵循“長期共存，互相監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共”的方針，保持著親密友黨的關系。作為重要的政治力量，民主黨派主要通過參加國家政權；參與國家事務的管理；參與國家大政方針和國家領導人選的協(xié)商；參與國家政策法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行等形式，影響國家公共政策的制定，并在其中發(fā)揮著舉足輕重的作用。

一、民主黨派參與公共決策制定的基本理論

公共決策，是指在公共行政過程中，為達到某種公共目的，擁有管理國家和社會公共事務權力的個人和組織，通過某種程序而作出的決策，包括法律、法規(guī)、政令、政策和辦法等。［1］公共決策作為一個邏輯過程，自然不能缺少決策主體，決策對象、形式，原則、模式等內(nèi)容。一般而言，決策主體是參與決策過程的個人或組織。在我國，作為公共決策的主體：中國共產(chǎn)黨以及權力機關的人民代表大會，在公共決策中處于核心地位。民主黨派雖然不處于核心地位，但它在這個過程中扮演的角色卻十分重要。特別是圍繞公共決策，各民主黨派通過討論、審議、聽證、懇談、民主監(jiān)督等形成的各種意見建議，對政府有關決策和執(zhí)行起到重要影響。尤其是黨的十八大以來，協(xié)商民主成為主題后，民主黨派的獻言獻策更是受到中共中央的高度重視，好多關系國家大計，關系民生的意見建議被采納并實施。

（一） 民主黨派參與公共決策的原則和要求

1.民主的原則。各民主黨派的成員主要是來自于科教文衛(wèi)、法律、出版等領域的高級專業(yè)人士。這種參與決策主體的擴大，代表性更強，涵蓋多個領域的公眾需求，也提高了意見建議的有效性和有益性。

2.科學的原則。各民主黨派應當了解、把握當下經(jīng)濟政治發(fā)展規(guī)律，在提供決策意見建議前運用科學的技術和現(xiàn)代信息技術手段進行調(diào)研，科學整合調(diào)研結(jié)果和社會各界的利益訴求，然后提出決策動議，科學評價決策得失，最終形成科學決議。

3.人本的原則。科學發(fā)展觀的核心是以人為本，公共政策是為了切實關乎民生，解決民生問題的。這就要求民主黨派在參與公共決策時，既要符合政府的要求，又要最大程度體現(xiàn)人民的意志，使得決策更加人性化和可實施性。

（二） 民主黨派參與公共決策的價值取向

改革開放，不僅使中國的面貌煥然一新，也給各民主黨派帶來巨大變化，但他們的核心價值取向并沒有變，那就是始終堅持中國特色社會主義，實現(xiàn)現(xiàn)代化，實現(xiàn)中華民族的偉大復興。具體說來，第一，理性。決策意見建議符合發(fā)展規(guī)律，符合現(xiàn)實可能性。第二，清晰性。決策意見建議實事求是，不模糊不清，不模棱兩可。第三，公正性。決策意見建議不偏不倚，反映最廣大人民的根本需求。第四，時效性。決策意見建議與時俱進，與黨中央保持一致，符合當下現(xiàn)實的需要。例如，2015年兩會期間，各民主黨派提出的諸多議案：“京津冀大氣污染防治的提案”、“關于加快研究生教育改革深化的提案”、“加強國企反腐的提案”等，都是社會民眾關注的熱點問題。

（三） 民主黨派參與公共決策的渠道

1.制度化渠道。第一，參加高層協(xié)商。2005年，《關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》明確指出：“政治協(xié)商是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要組成部分，是實行科學民主決策的重要環(huán)節(jié)，是中國共產(chǎn)黨提高執(zhí)政能力的重要途徑。”［2］《意見》 對政治協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序作了非常詳細的規(guī)定。這類渠道主要有兩個方面：一方面，民主黨派領導人和中共領導人面對面就一些重大問題進行協(xié)商。具體形式有：一是召開大政方針及重大問題的民主協(xié)商會。二是組織高層次小范圍的談心會。三是舉行座談會。另一方面，中共在人民政協(xié)同各民主黨派進行的協(xié)商。

第二，各民主黨派在政協(xié)大會上提交提案和進行大會發(fā)言。從實踐來看，政協(xié)提案是民主黨派參與和影響公共決策的最重要途徑之一。1990 年—2006 年，各民主黨派成員的政協(xié)委員，在全國政協(xié)會議上共提交提案2400 余件，像建立社保基金監(jiān)督機制、營造發(fā)展非公有制經(jīng)濟良好環(huán)境、農(nóng)村稅費改革、反分裂國家立法等諸多提案被采納。［3］提案的形式主要有兩種：一是政協(xié)中的黨派成員以政協(xié)委員個人名義或聯(lián)名的形式提出提案，這在數(shù)量上占了提案的多數(shù)。二是以民主黨派的名義提出的。

第三，各民主黨派向中共黨委、政府及有關部門提交專題報告和意見建議。其中最重要的一項就是專題調(diào)研。社情民意是黨和政府決策的重要出發(fā)點。所以，反映社情民意也是各民主黨派參政議政的一個重要途徑。通過深入基層，走進鄉(xiāng)村，靠近群眾，充分了解民情，廣泛集中民智，提出決策意見建議。一是許多省份創(chuàng)造的“黨委出題、黨派調(diào)研、政府采納、部門落實”的運行模式，收到了很好的效果。二是黨派自己選題，深入調(diào)研。三是黨派和政府有關部門聯(lián)合進行專題調(diào)研。

第四，各民主黨派通過對口聯(lián)系制度參與公共決策；以人大代表身份提出議案，參與公共決策；通過在政府和司法部門擔任實職領導的黨派成員直接參與公共決策的制定和執(zhí)行等。

2.非制度化渠道。最常見的非制度化渠道，就是民主黨派領導人以寫信的方式直接與中共領導人進行溝通，這也是“直通車”優(yōu)勢的體現(xiàn)。例如，2005 年，時任民建中央主席成思危寫親筆信給胡錦濤總書記并隨信報送民建中央《對我國外匯儲備激增的幾點分析和建議》，得到了胡錦濤總書記的高度重視并予以批示。此外，大眾媒體被譽為“第四種權力”，具有信息量大、涉面廣、傳播快等特點。民主黨派也可以借助大眾媒體，從而影響公共決策。

二、民主黨派參與公共決策的必要性

（一） 憲政的要求

《中華人民共和國憲法》 第二條明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民。人民行使國家的權力機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。”［4］但是，公民直接參與公共決策并不容易，各民主黨派能通過匯集民智，參與公共決策，最終實現(xiàn)人民利益訴求的實現(xiàn)，維護好，發(fā)展好人民參與政治生活的主人翁地位。

（二） 我國政黨制度的要求

作為我國的一項基本政治制度，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度特色鮮明，充分體現(xiàn)著中國特色社會主義民主政治。我國執(zhí)政黨和民主黨派的關系與西方競爭型政黨體制有著本質(zhì)的區(qū)別。各民主黨派以各種渠道參與國家公共決策的制定，是實踐證明了的、體現(xiàn)其參政黨地位的必然選擇，也是鞏固我國愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，豐富政黨制度內(nèi)涵的重要手段。

（三） 促進決策科學化民主化的要求

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 指出：要“構(gòu)建程序合理，環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道。”在公共決策過程中，通過民主黨派的參與，決策主體得以多元化，多角度審視某些公共決策并給出合理化意見建議。科學的決策要求決策前要全面掌握情況；決策中要充分發(fā)揚民主；決策后要具備有效的監(jiān)督、糾錯機制。各民主黨派參與公共決策的重要價值體現(xiàn)在其擁有較為廣泛的信息資源，擁有專業(yè)性的決策技術和民主監(jiān)督職能。這就為公共決策和及時發(fā)現(xiàn)和糾正失誤提供可能，促進決策的科學化和民主化。

（四） 民主黨派凸顯自身優(yōu)勢的要求

各民主黨派參與公共決策，不僅因為其行為符合法律制度的規(guī)范，更重要的是其自身具有突出優(yōu)勢。第一，廣泛性優(yōu)勢。我國的八大民主黨派，其黨員多是科教文衛(wèi)等諸多領域中的精英，決定了他們具有較高的專業(yè)化水平和分布廣泛的特點。他們可以集中地反映所代表的群眾的利益需求，并且可以結(jié)合自身專業(yè)優(yōu)勢作出整合分析，最終在公共決策中獻言獻策。而且，各民主黨派與執(zhí)政黨以及政府部門間不是隸屬關系，這在一定程度上保證了意見建議的相對獨立性。第二，強有力的組織保障。民主黨派各級黨組織分散在全國主要城市和地區(qū)，形成了完善的組織體系。各民主黨派對社會關注的熱點問題或者重大課題，可以快速組織本黨派的相關專家進行研究討論，最終形成相關報告及建議。

三、民主黨派參與公共決策面臨的困難

（一） 黨派界限模糊，降低了公共決策的有效性

我國八個民主黨派由于自己追求的價值取向不同，故而平時也沒有很好的交流與合作，黨派界別有交集的黨派間沒有合作，不同界別的黨派間更沒有合作。黨派間不了解，黨員間聯(lián)系少，致使各黨派的建議要么過分集中，要么過于分散，甚至出現(xiàn)重復，遺漏的情況。最終使得公共決策少了科學性和有效性，增加了決策成本，浪費了時間和資源。

（二） 民意基礎薄弱，降低了公共決策建議的可操作性

民主黨派的成員大多是各領域的精英人士，多來自社會的中上層，這就決定了他們與該領域下層群眾的接觸較少，也對他們的利益訴求沒有切身的感受，容易忽略下層群眾的利益訴求。盡管黨派成員中有不少的專家學者，但是，由于他們的民意基礎較為薄弱，致使意見建議的參考性和可操作性不強，所提供的決策意見建議可能切合基層群眾的要求不夠。以近些年的教育決策為例，基層民主黨派的黨員，你會發(fā)現(xiàn)他更關注基層教師的利益維護問題，但是，向黨中央提供建議意見的民主黨派成員，多數(shù)關注的是宏觀的社情民意，往往與下層群眾的需求脫節(jié)。

（三） 知情渠道不夠暢通完善，影響參與公共決策的積極性

近年來，雖然黨和國家制定了一系列制度和規(guī)范來保證民主黨派參與公共決策，但是，在執(zhí)行制度過程中，特別是地方黨委和政府對統(tǒng)戰(zhàn)工作的理解和支持不夠，沒有具體與當?shù)亟y(tǒng)戰(zhàn)工作實際相結(jié)合的制度保障。［5］尤其是在決策知情渠道這塊，由于信息的不公開和不對稱，使得民主黨派對政府政策的計劃、過程和結(jié)果了解甚少，直接影響了提出的意見和建議的時效性和有效性。這樣的意見和建議，最終又不被政府所采納，如此惡性循環(huán)，直接影響了各民主黨派參與公共決策的積極性和創(chuàng)造性。

（四） 民主黨派黨員的參政素質(zhì)和能力有待提升

在大數(shù)據(jù)時代環(huán)境背景下，民主黨派黨員參政素質(zhì)和能力面臨前所未有的挑戰(zhàn)。第一，對老黨員的挑戰(zhàn)。信息化時代的到來，網(wǎng)絡越來越成為意識形態(tài)宣傳的主要陣地之一。這就要求各民主黨派成員能夠適應并利用網(wǎng)絡優(yōu)勢，并將其運用在提供的公共決策意見建議中。例如，使用網(wǎng)絡進行民意調(diào)查，利用網(wǎng)絡技術分析調(diào)查結(jié)果，利用網(wǎng)絡技術行使民主監(jiān)督職能等。第二，對新黨員的挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡化必然導致多元化。網(wǎng)上的信息錯綜復雜，這就需要新黨員有明辨是非的能力，面對各種洪流，始終堅定自己的政治信仰。與老一輩民主黨派成員相比，新一代的民主黨派黨員，大多數(shù)人缺乏老一輩與中共合作共事的經(jīng)歷和風雨同舟的情感，這就導致在與中共合作共事時，參與決策的熱忱性不高，加之大量高素質(zhì)參政人才匱乏，后備干部人才不足，領導班子業(yè)余化現(xiàn)象大有存在，客觀上影響了參與公共決策的質(zhì)量和效果。

四、促進民主黨派更好地參與公共決策的建議

（一） 執(zhí)政黨的支持是重要保障

1.推進多黨合作的制度化和法制化。當前，民主黨派參與公共政策面臨的許多問題，像知情渠道不暢通、決策意見不被理解、決策中監(jiān)督職能無法行使，從根本上講，還是因為我國多黨合作制度化的程度不高。雖然中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，作為國家的基本政治制度已被寫入憲法，但是，在具體運作中，卻始終沒有上升到法律層面，大多是以執(zhí)政黨文件的方式加以規(guī)定和推動。基于這些問題，在全面依法治國的大環(huán)境下，我國的多黨合作制也需要從國家專門法律層面進行引導、保障和規(guī)范，從制度上保障民主黨派能夠參與公共決策。［6］

2.豐富民主黨派參與公共決策的渠道，提供其成員實踐鍛煉的機會。《中共中央關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》指出：要在政治生活中充分發(fā)揮民主黨派的作用，穩(wěn)定領導層中民主黨派的人數(shù)比例，并進一步落實和拓寬民主黨派成員參政議政的途徑。因此，第一，各級地方黨委、政府應增強執(zhí)政透明度，讓民主黨派更多地參與到地方政府公共決策制定的過程，調(diào)動民主黨派建言獻策的積極性。第二，發(fā)揮黨委、政府的組織優(yōu)勢，為民主黨派的優(yōu)秀成員安排領導崗位，特別是基層的民主黨派黨員。第三，黨委、政府各部門的領導干部要增強大局意識，認真學習全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議精神，全面貫徹落實中共中央的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策，積極配合和支持民主黨派開展工作并形成一定的制度。

3.強化民主黨派參與公共政策的物質(zhì)和精神支持。第一，切實保障調(diào)研經(jīng)費。目前，各民主黨派普遍面臨調(diào)研經(jīng)費缺乏的嚴重制約。建議將民主黨派的調(diào)研經(jīng)費作為專項經(jīng)費列入政府的財政預算。例如，2008 年，在江西省委書記的大力推動下，省財政給當?shù)孛總€民主黨派增加20 萬調(diào)研經(jīng)費，并從2009 年起將其列入部門預算基數(shù)。［7］第二，信息資源的保障。一方面，各級黨委、政府及有關部門要為民主黨派創(chuàng)造更多的知情知政的機會和渠道。另一方面，民主黨派組織內(nèi)部要建立政情通報制度，可以借助專題政策講座、形勢報告會等形式，及時把黨委和政府的重大決策信息向黨派成員傳達。第三，團結(jié)和諧的政治局面，更容易調(diào)動各民主黨派參與公共決策、獻言獻策的積極性。因此，執(zhí)政黨必須始終堅持“肝膽相照，榮辱與共”的方針，堅持“求同存異”的方針，從精神上支持各民主黨派參政能力建設工作，營造一個民主的政治環(huán)境，使各民主黨派能夠放下心理負擔，善于想建議，勇于提意見，履行監(jiān)督職能。

（二） 民主黨派加強自身建設是根本源泉

1.維護和保持自身的相對獨立性。在實際工作中，不僅中國共產(chǎn)黨要保證各民主黨的派政治自由、組織獨立和法律地位的平等，尊重他們的意見建議。而且，民主黨派也要自覺在思想上發(fā)揮獨立思考的能力；在組織上積極開展活動，創(chuàng)新工作模式；在政治上要積極主動參與大政方針的制定，勇于表達自己的想法。同時，各民主黨派要切實加強自身建設，著力增強參政議政的能力和本領，修煉好抵御各種風險和腐敗的能力，遠離不正之風，防治機構(gòu)的腐蝕墮落。

2.積極吸納人才，加強對骨干的培養(yǎng)。高素質(zhì)的參政人才、一定的人才隊伍、合理的人才結(jié)構(gòu)，是各民主黨派參與公共決策的組織保障。所以，第一，各民主黨派應當積極吸納優(yōu)秀人才，處理好黨員數(shù)量與質(zhì)量之間的關系，拓寬吸納渠道，吸引更多精英加入民主黨派的隊伍。第二，強化對現(xiàn)有的黨派成員，特別是黨派骨干的教育培訓。通過主題講座、主題會議、主題活動、專題培訓等方式，增強黨派骨干的政治熱情。第三，著力為各民主黨派骨干提供更多的實踐機會，讓他們深入生活，了解社會，培養(yǎng)和提高他們的參政議政能力。第四，要立足優(yōu)勢資源的整合，注重發(fā)揮黨派的整體功能。要從之前的注重個人培養(yǎng)發(fā)展成為注重整個隊伍的培養(yǎng)；從之前的少數(shù)代表人物發(fā)揮作用轉(zhuǎn)向全體成員的協(xié)同配合；從之前依靠個人威望轉(zhuǎn)向依靠體制機制運作。［8］

3.培育優(yōu)勢領域，打造自身品牌。第一，各民主黨派要充分了解自己成員行業(yè)以及地區(qū)的分布狀況，結(jié)合黨派成員專業(yè)優(yōu)勢，同時依托自身優(yōu)勢去選擇參與課題調(diào)研。針對某一領域的問題，提供高水平、創(chuàng)新性的優(yōu)質(zhì)調(diào)研成果，并通過形成相關意見建議的方式，以獲得更多的話語權，強化特色，形成自身品牌。這種優(yōu)勢，一是要在界別特色上形成優(yōu)勢領域，保持界別特色，才能集中和突出優(yōu)勢。二是就某一問題、某一時期的有關決策有自己獨到的見解和研究成果。第二，各民主黨派要努力拓寬參與公共決策的平臺和渠道，對自己提出的意見建議，要主動跟蹤調(diào)查；通過與相關部門的交流，促使自己的意見建議不斷完善。第三，要做好公共決策執(zhí)行的監(jiān)督工作，確保被采納的意見建議落實到實處。

［1］辛剛國.民主黨派參與公共決策的過程分析［M］.北京：中共中央黨校出版社.2012.9：82-100.

［2］十六大以來的重要文獻選編［M］.北京：中央文獻出版，2006：680.

［3］國務院新聞辦公室.中國的政黨制度（白皮書）［Z］.2007.11.

［4］中華人民共和國憲法［Z］.1982.

［5］朱曉江. 對民主黨派參與公共政策制定的相關思考［J］.中國民主同盟江蘇省委員會.

［6］李昌鑒. 關于中國的協(xié)商民主制度［J］. 理論研究，2008.

［7］俞建民.民主黨派參與公共決策的現(xiàn)實效果及關鍵影響因素分析［C］.北京：中共中央黨校出版社，2012：102-121.

［8］丁葵桃.民主黨派參與公共決策的制度分析［C］.北京：中共中央黨校出版社，2012：45-64.