改革開放以來中國共產黨分配治理經驗及啟示

吳曉宇，刁玉峰，劉 明

(1.國防大學研究生院，北京100091;2.軍事交通學院政治部，天津300161)

分配治理是國家治理體系中的一個重要課題，是理解和把握中國特色社會主義理論與實踐的關鍵之一，也是實現“四個全面”題中的應有之義。改革開放以來，中國共產黨在繼承前人分配治理思想的基礎上，植根于改革開放的偉大歷程，不斷推動分配治理理論研究和實踐發展，既有寶貴經驗，又有明顯不足，系統梳理其發展成果，對破解現實分配難題具有重要啟示。

1 改革開放以來中國共產黨分配治理歷程

1.1 打破“大鍋飯”制度，恢復按勞分配

改革開放前，在極左思潮的影響下，按勞分配在“資產階級權利”的名義上受到猛烈攻擊。許多報刊連篇累牘宣傳按勞分配是產生新的資產階級的土壤，是資本主義的東西，按勞分配成了政治禁忌。于是在經濟活動中把報酬和勞動緊密聯系起來的方法便不敢使用，獎金取消了，計件工資、計時工資也失去了計量的意義［1］。最終在社會上出現了“干的不如不干的，不干的不如搗蛋的”這樣一種讓人極不滿意的社會現實。這種情況下，勞動者的積極性受到了前所未有的抑制，經濟效率也極其低下。對此，不少經濟理論工作者如孫冶方等，為抵制這種社會不公、提倡恢復按勞分配而進行了不屈不撓的斗爭，但是終究沒能阻擋住這股否定按勞分配、提倡平均主義“大鍋飯”思潮的沖擊。改革開放初，針對國內否定按勞分配的

“左”的思潮，黨和國家領導人重申按勞分配的性質是社會主義的，社會主義中國必須堅持按勞分配原則。1978年3月，鄧小平在同國務院政策研究室負責同志的談話中再次強調:“我們一定要堅持按勞分配的社會主義原則。”［2］101由此可見，在改革開放的起步階段，我們黨在治理分配問題上還處于恢復和貫徹按勞分配原則的層次上，并與資本主義社會的“按資分配”相對應，認為社會主義的分配應該是“按勞分配”。當時的分配治理方向是更好地貫徹和落實按勞分配，盡可能消除社會上不勞而獲的現象。

1.2 突破“按勞分配唯一論”，承認按要素貢獻參與分配合理合法性

改革開放初期，在我們黨的強力推動下，按勞分配作為一條重要的分配治理制度在各行各業進行了恢復，并作為一條鐵律在理論上堅決得以貫徹。但是隨著國有企業的改革，市場機制的逐步發育，在社會實踐中逐漸出現非勞動收入，比如企業發行債券憑債權取得利息，股份分紅，企業經營者獲得風險補償，私營企業獲得的非勞動收入［3］，這種新的分配方式有力地調動了企業者的創造積極性，活躍了社會經濟發展，提高了人們的生活水平。于是黨中央順應潮流，把多種分配方式吸納到分配制度里面，突破了按勞分配是社會主義唯一的分配制度。黨的十三大報告中指出:“我們必須堅持的原則是，以按勞分配為主體，其他分配方式為補充。”［3］之后，多種分配方式不再是社會主義的異類，相反，多種分配方式地位不斷提高，從補充地位上升到并存地位。然而，非勞動收入雖然在法律上得到了規定，但是非勞動收入存在的理論依據在哪里?執行標準如何制定?這是需要思考的理論問題和現實問題。1993年，黨的十四屆三中全會提出“允許屬于個人的資本等生產要素參與收益分配”，則很好地回答了這一理論問題，即非勞動收入的理論依據，是該要素在財富創造中的作用。這是黨的文件首次明確提出生產要素可以參與收益分配，這既是所有制結構變化的客觀要求，也是市場經濟發展的必然結果。

1.3 提出從突出效率到更加強調公平的分配原則

效率和公平問題是治理分配問題需要把握的重大原則問題。改革開放初期，面對計劃經濟體制慣性下存在效率低下問題，黨和政府提出效率優先、兼顧公平的分配治理原則，并將其作為實現“先富”和“共富”統一的方針原則。應該說黨對這個問題的認識是清楚的，但是如何在分配領域進行貫徹，黨的文件并沒有提出具體意見。2002年，為更好闡釋分配的原則，黨和政府提出“初次分配注重效率，再分配更加注重公平”的原則。然而，隨著我國貧富差距逐漸拉大，一部分先富起來的勞動者充分感受到了經濟發展的成果，還有一部分人雖然生活質量也提高了不少，但是相對于富起來的人群，卻顯得更加貧窮。“初次分配注重效率”這一論述，很容易讓人理解為初次分配可以忽略公平，對于這些不公平可以留到再分配中解決。但在整個國民收入分配中，初次分配的大格局一旦確定下來，再分配是無法從根本上改變的，只能通過財政政策和轉移支付手段在局部做出調整和修正。因此，初次分配的公平問題主要通過初次分配解決。在收入分配的指導理念上，初次分配既要強調效率問題，也要強調公平問題。2007年，黨的十七大報告突破了過去關于效率和公平的論述，提出:“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平。”［4］

1.4 國家治理體系和治理能力現代化視野中的分配治理

2013年，黨的十八屆三中全會勝利召開，全會提出了國家治理體系和治理能力現代化的目標。這標志著治理理論在當代中國作為推動政治、經濟、文化、社會與生態文明發展的有力武器，登堂入室，步入正式范疇。治理理論的正式提出，不僅僅是作為一種理論武器，更為重要的是，在將治理理論應用到當代中國全面改革實踐的歷史進程中時，為全面深化改革確立正確方向。國家治理體系與治理能力現代化包括5個方面的內涵:一是治理理念的現代化;二是治理制度的重構;三是治理主體的協作;四是治理過程的科學化;五是治理績效的優化［5］。國家治理體系和治理能力的現代化從發展觀上看，是一個長期的系統工程，分為幾個階段，每個階段都有各自的任務和重點;從橫向上看，國家治理體系由經濟治理、政治治理、文化治理、社會治理、生態治理5大體系組成。分配治理不僅是經濟治理問題，更是社會治理問題、文化治理問題和政治治理問題，是國家治理體系的重要組成部分。沒有分配治理的現代化，就沒有國家治理的現代化。因此，在實現國家治理體系和治理能力的現代化進程中，必然要把治理理念運用到分配理論創新和分配實踐探索，這是一個新的理論突破和新的理論實踐探索過程。

2 改革開放以來中國共產黨分配治理經驗及不足

2.1 改革開放以來中國共產黨分配治理的經驗

(1)及時創新分配理論，同時注重發揮理論的實踐指導作用。理論是行動的先導。理論創新，是理論工作者把在實踐中獲得的認識總結成知識體系的創作過程。恩格斯指出:研究分配問題“訴諸道德和法的做法，在科學上絲毫不能把我們推向前進”［6］，只有站在理論的高度，才能為破解現實分配難題提供根本之策。改革開放30多年來，中國共產黨立足于社會主義初級階段的基本國情，植根于建立和完善社會主義市場經濟體制改革的偉大實踐，從不同的層面豐富發展了馬克思主義政治經濟學關于分配治理的理論，取得了重大進展。第一，在分配治理目標上，突破了過去關于社會主義必須要平均的思想障礙，認為完全平均和同步富裕只會抑制生產發展，導致共同貧窮，提出了讓一部分人先富起來，先富帶動后富，最終實現共同富裕目標的理論;第二，在分配治理制度上，突破按勞分配是“資產階級權利”以及“按勞分配唯一論”的思想束縛，承認按資分配、按經營成果分配等多種分配方式的合法地位，確立了以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度;第三，在分配治理機制上，突破了經營、管理、技術、資本等非勞動生產要素不是分配依據的傳統認識，允許資本、勞動、技術和管理等生產要素按貢獻參與收益分配;第四，在分配治理原則上，突破了只在初次分配重視效率，再分配注重公平的認識，確立了初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平的分配原則。

分配治理理論的創新發展，不僅在理論上突破了傳統政治經濟學關于分配治理理論的有關論斷，譜寫了社會主義經濟理論發展史上新的篇章;而且在實踐中，分配治理理論的創新發展，推動了體制改革的深入和經濟社會的發展，提供了解決分配問題的理論依據，具有重大的理論價值和實踐價值。

(2)不拘泥于經典教條框框，及時出臺符合社會實踐發展要求的分配治理政策。“理論由實踐賦予活力，由實踐來修正，由實踐來檢驗。”［7］我們黨的思想路線是一切從實際出發，理論聯系實際，實事求是，在實踐中檢驗真理和發展真理。干工作聯系實際，是對中國革命、建設經驗和教訓的深刻總結，是辯證唯物主義和歷史唯物主義的集中體現。與實際相結合，這里的“實際”既包括客觀情況，又包括社會實踐。改革開放以來，伴隨社會實踐日益向前發展，分配關系也經歷了較大的變遷，這對傳統分配治理理論提出了巨大挑戰。分配治理理論和分配治理實踐的矛盾沖突日漸顯著，實踐呼喚著分配治理理論的創新。改革開放初期，為應對當時的經濟困境，黨和政府允許非公有制經濟的存在，然而，非公有制經濟的迅猛發展造成了傳統分配理論和實踐的沖突。因為非公有制經濟的產生和發展打破了生產資料占有的平等地位，導致私營與個體經濟所獲得的收益和生產要素的投入多少相關，既得到勞動報酬，又獲得投資報酬、風險收入和創業利潤，分配的標準除了勞動量和勞動質量的大小，更大程度上和其他要素占有的數量有關。因此，必須對原有單純的按勞分配理論進行突破才能解釋現實分配關系變動的合理、合法性。在此情況下，中國共產黨堅持實事求是、與時俱進，果斷適時地進行了政策調整，在法律和制度上承認了非勞動收入的合理性，釋放了社會發展活力。

實事求是是我們黨的起家之源和興旺之本。回顧建國以來60多年的歷史，我們可以清楚地看到，什么時候堅持實事求是，分配關系就能夠處理得比較順利;反之，離開了實事求是，人民就會以各種方式進行抵制。鄧小平曾說過:“過去我們搞革命所取得的一切勝利，是靠實事求是;現在我們要實現四個現代化，同樣要靠實事求是。”［2］114實事求是作為黨的思想路線，始終是中國共產黨人認識世界和改造世界的根本要求，是我們黨推進分配治理理論和實踐的基本思想方法、工作方法和領導方法。

(3)優化分配治理主體系統，充分激發人民群眾在分配治理實踐中的創新活力。馬克思指出:“最強大的一種生產力是革命階級本身。”［8］勞動者是經濟社會發展的主力軍和生力軍，在生產過程中離實踐最近，對風險和收益感受最深，是生產力中最能動的因素，蘊藏著無窮無盡的智慧和力量，在生產關系變革中理應最有話語權。改革開放之前的中國農村，長期推行“左”的理論和路線，嚴重侵犯了農民的利益，抑制和挫傷了農民生產積極性。1978年11月24日，安徽小崗村20個農民冒著“被殺頭”的風險私自實行了大包干，雖然這一做法沒有對農村土地的產權制度進行根本變革，但是卻以調整經營權和收益權的方式，極大調動了農民生產與經營的積極性。其實質是分配制度的改革，與過去分配方式的最大區別就是不再采取“工分”形式，分配主體也不再由生產大隊負責，取而代之的是農民家庭掌握了自己勞動成果的分配權。與此同時，過去由集體承擔的風險也隨之落到每個農戶，他們必須應對化肥、農藥與飼料漲價，飼養家禽和家畜虧本等一系列問題。當生產力和現存的生產關系產生激烈沖突時，中國共產黨并不是打壓，而是順應民意，及時變革生產關系，對這種分配制度的調整采取肯定態度。1980年5月，鄧小平明確指出:“這樣搞會不會影響集體經濟，我看這種擔心是不必要的。”［2］315也就是這個談話，促成了《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題的通知》的出臺，并在國家政策下逐步得到合法化。

“中國夢歸根到底是人民的夢，必須緊緊依靠人民來實現。”中國共產黨始終代表先進生產力的前進方向。人民群眾的實踐經驗是先進生產力發展要求的直接體現。改革開放以來，我們黨能夠不斷順利推行分配體制改革，一個重要方面就在于順應人民群眾的要求，尊重人民主體地位，發揮人民首創精神，適時問政于民、問需于民、問計于民，集思廣益，激發和凝聚深化分配體制改革的深厚偉力。

(4)實現馬克思主義真理觀和價值觀的統一，把人民群眾是否滿意作為檢驗分配治理績效的評價標準。毛澤東曾指出:“共產黨人的一切言論行動，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護為最高標準。”［9］長期以來，分配治理一直備受輿論關注、十分牽動人心，它既涉及增量利益的合理分配，又涉及存量利益格局的調整，這將牽動和影響發展穩定的大局。在改革開放過程中，中國共產黨治理分配問題，一直以人民滿意不滿意、高興不高興、贊成不贊成、擁護不擁護，作為衡量治理成效好壞的標準。正是因為這樣，我們黨才能得到人民的真心擁護。例如，效率和公平問題是社會主義分配治理無法回避的重大問題。黨的十六大進一步對效率優先、兼顧公平的原則做了闡述，認為:初次分配注重效率、再分配注重公平，把效率和公平放在不同的分配領域。十六大的這種解釋對于在經濟體制改革和經濟發展中正確處理效率和公平的關系起到了很好的推動作用。然而，伴隨實踐的發展，隨著我國貧富差距的逐漸拉大，公平問題日益受到社會關注。在這一過程中，有些人借“優先”和“兼顧”之差異，有意無意地貶低、輕視社會公平，單純為一切聚斂財富的過程辯護。于是理論界就此進行了深入的探討，提出初次分配不僅有效率問題，也有公平問題;再分配不僅有公平問題，也有效率問題。在十七大報告中，黨中央順應民意指出:“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更加注重公平。”

為人民服務是我們黨的宗旨，也是我們在任何時期的唯一追求。黨的路線方針政策說到底都是為了實現人民的利益。治理分配問題，只有出臺能給人民群眾帶來利益的路線方針政策，人民才會真心擁護、倍加支持。

2.2 改革開放以來中國共產黨分配治理的不足

(1)收入差距持續拉大。收入差距問題是一個老問題，在改革開放的各個歷史階段都存在。一般在國際上常用基尼系數衡量一個國家的收入差距。2015年1月，據國家統計局相關數據顯示，2014年我國居民收入基尼系數為0.469，遠高于0.4的警戒線。僅以基尼系數來看，我國收入分配差距是比較大的。收入分配差距的擴大還可以從不同地區之間、不同階層之間、不同行業之間、不同教育群體之間以及城鄉之間的收入差距分配狀況等方面來具體考察。在城鄉收入差距上，2014年我國城鎮居民人均可支配收入28 844元，農村居民人均可支配收入是9 892元，城鄉居民收入比為2.92:1。通過數據可以看出，在社會經濟發展的大背景下兩個群體間的收入差距很大。在區域之間收入差距上，由于歷史起點高低不同、自然資源分布不均、社會資源東強西弱等方面的條件影響，使得東、西、中部3個經濟地帶的經濟呈現非均衡發展，經濟發達地區和落后地區呈現較大收入差距。在行業間收入差距上，壟斷行業工資增長水平過高，而多數行業增長速度則低于平均值。這些數據所反映的，正如人們普遍所感到的那樣，城鄉之間、區域之間、行業之間的收入差距仍在進一步擴大。

(2)分配不公問題突出。分配公平是一個古老的話題，也是各個歷史時期的社會分配治理的目標。就概念而言，公平是指運用統一尺度合理分配權利或利益，不偏袒哪一方面。在社會經濟生活中，公平是指不同經濟主體的權利和利益分配合理、不偏不倚。分配是否公平在某種程度上是一種社會觀念，其產生既可能源于收入差距日益拉大的客觀現實，也可能源于一個社會中與生俱來的歷史文化傳統。當前，我國正處于深化經濟體制改革的攻堅期，這一過程中出現了起點不公、過程不公、結果不公等問題。起點不公主要表現在資源稟賦、教育機會、就業機會以及行業壟斷等方面差異;過程不公主要是由于制度不健全、管理失范導致的非法經營活動、尋租腐敗問題等問題;結果不公主要體現在收入差距擴大、貧富差距嚴重。分配問題具有積累效應，時間一長，結果的不公平又會重新導致起點的不公平。如果長期得不到有效治理，分配不公問題將愈演愈烈。

(3)存在權力參與分配現象。習近平總書記強調:“權力是需要監督的，沒有監督的權力就會異化，絕對權力導致絕對腐敗。”我國的機關事業單位工資福利待遇基本由國家決定和發放，但在政府機關，由于一些部門或個人掌握一定公共權力，再加上存在“上級監督太遠、本級監督太軟、下級監督太難，尤其是對主官的監督欠缺，對管人、管錢、管物部門的監督不力”的問題，致使一些人通過權力資源使利益部門化和私人化，灰色收入現象較為普遍，有的甚至超過名義工資。總的來講，當前我國一些領域消極腐敗現象仍然多發、易發，一些重大違規違法案件影響惡劣，反腐敗斗爭形勢嚴峻。這些行為的存在極大擾亂了經濟分配制度，破壞了社會公平體系，極大地加劇了社會矛盾。

(4)分配政策落實不夠得力。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”建立一套完善具體的分配治理政策，往往僅僅是第一步，真正的困難在于政策的執行與落實。否則，政策再好，沒有執行力，那也只能是一紙空文，就像稻草人，即便莊稼被毀，也無力搶救。從目前的情況來看，我國政府對分配問題的治理，很大一個問題，就是重理論研究而輕政策落實。比如，《勞動法》已出臺多年，但是對勞動者權益的侵犯卻時有發生，《勞動法》難以起到應有的保障作用。十六大以來，我們黨就開始重視再分配環節的調節作用，應該說相關學術成果并不少，但是時至今日，再分配政策調節仍不夠得力。在“取”的方面，個人所得稅更多地是從有固定收入的工薪階層中征收，對高收入者則出現征收難現象，遺產稅、物業稅至今只聞其聲不見其人。在“予”的方面，政府財政支出用于教育、醫療、養老等方面的公共產品時常捉襟見肘，對貧困地區的轉移支付力度不夠 。概言之，當前政府分配政策落實的不得力牽制了分配問題的有效解決。

3 幾點啟示

3.1 加強理論研究，把握問題治理的“總開關”

“任何重大的理論問題都源于重大的現實問題，任何重大的現實問題都深層地蘊含著重大的理論問題。”［10］當前，分配治理問題社會關注度高、牽涉面廣、情況交錯復雜，政府一時間治理起來讓人煩惱、使人糾結、令人困惑，感到無能為力。再者，隨著我國經濟的快速發展，各個省市情況各異，市場發育進度不一，每天新增的社會分配問題成千上萬，在這種情況下，政府治理分配問題如果就事論事，恐怕問題會越治越多，最終陷入“本領的恐慌”。恩格斯說過:“一個民族想要站在科學的最高峰，就一刻也不能沒有理論思維。”［11］因此，我們黨治理分配問題首先要從理論研究上著手，領悟能夠活化為我們思考問題、分析問題、研究問題、解決問題的世界觀、方法論、歷史觀、人生觀、價值觀，運用哲學思維思考問題，提升我們的境界，指導我們的工作，成為我們行動的指南。

3.2 鼓勵社會治理，促使治理主體多元化

當前，我國分配問題難治的一個重要因素，就在于政府使不上勁，原因有3點:一是信息不對稱，政府不可能具體掌握每一個市場主體的分配狀況;二是市場經濟條件下，政府無法通過財政手段直接干涉市場主體內部的分配，只能進行宏觀治理;三是政府分配治理只是面向全社會的粗線調節，而不能根本上解決分配問題。概言之，解決分配問題僅僅依靠政府作為是不行的，需要吸收社會力量共同治理。具體來說，需要吸納社會組織和民間組織力量，充分發揮他們在分配結構中的重要作用。在實踐中，在多元化分配治理主體“共治”的模式中，政府要適時提供相應平臺，轉變過去居高臨下、說一不二的行為方式，及時回應社會關切，改革公共管理，改善公共服務，實現良性互動。

3.3 規范治理行為，督促治理行為法治化

“治國憑圭臬，安邦靠準繩。”法治是現代國家治國理政的基本方式，也是破解分配難題的關鍵一招。當前，社會上相當一部分人對自己收入不滿意，一個重要原因在于分配秩序混亂，分配關系不合理，部分用人單位侵害勞動者薪酬權益，同工不同酬現象十分普遍，特殊情況工資支付混亂，部分用人單位灰色收入多，一些要素收入分配失范，社會上各種行賄受賄，等等。這些問題背后的深層次原因在于缺乏法律約束。因此，必須加強法制建設。具體說來，要進一步完善社會主義分配制度、保障制度、公平制度、三次分配制度，通過合理完善的收入分配制度把“蛋糕”分好，最終實現社會分配公平。

3.4 嚴格法律執行，確保法律實施剛性化

古語云，“法立，有犯而必施;令出，唯行而不返。”法律的生命力在于實施，權威也在于實施。當前，隨著人們法律意識和權力意識的增強，老百姓對一些分配問題的意見主要集中到執法必嚴、違法必究上來。一些違法者有法不依、失于規制，執法者執法不嚴、執法不公，同事不同罰，乃至以權謀私、徇私枉法。對此，必須堅持嚴格執法，及時懲處違法行為，彰顯公平，伸張正義，把“紙面上的法”落實為“行動中的法”。具體來講，一是推進權力清單制度，梳理行政權力，解決政府能做什么、不能做什么的問題;二是建立重大決策終身責任追究制度和責任倒查機制，對造成惡劣影響的，嚴格追究相關人員法律責任;三是落實行政執法責任制，明確部門責任，規范執法行為，確保執法過程中任何一個環節出現問題都能及時發現并糾正。

4 結語

回顧歷史、總結經驗、吸取教訓是為了更好地應對未來。當前，站在歷史和未來的交匯點，我們黨必須適應新形勢、新變化，立足于國家治理現代化的標準和要求，吸收治理及善治理念，構建現代分配治理體系，提升分配治理水平，以分配治理的現代化引領和推動國家的治理現代化。

［1］ 于光遠.于光遠改革論集［M］.北京:中國發展出版社，2008:2.

［2］ 中共中央文獻出版社.鄧小平文選:第2卷［M］.北京:人民出版社，1994:101-315.

［3］ 中共中央文獻出版社.十三大以來重要文獻選編:上冊［M］.北京:人民出版社，1991:32.

［4］ 十七大報告輔導讀本編寫組.十七大報告輔導讀本［M］.北京:人民出版社，2007:37.

［5］ 劉世軍.大國的復興［M］.上海:上海人民出版社，2014:57.

［6］ 中共中央文獻出版社.馬克思恩格斯選集:第3卷［M］.北京:人民出版社，1972:189.

［7］ 中共中央文獻出版社.列寧選集:第3卷［M］.北京:人民出版社，1972:398.

［8］ 中共中央文獻出版社.馬克思恩格斯選集:第1卷［M］.北京:人民出版社，1995:194.

［9］ 中共中央文獻出版社.毛澤東選集:第3卷［M］.北京:人民出版社，1991:1096.

［10］ 孫正聿.理論自信與精神家園［N］.吉林日報，2013-08-06(8).

［11］ 中共中央文獻出版社.馬克思恩格斯選集:第3卷［M］.北京:人民出版社，1971:467.