京津冀協同發展下河北省面臨的重大問題及對策探析

■ 連季婷， 崔文靜， 王雅莉

（1.東北財經大學，遼寧 大連116025；2.石家莊經濟學院，河北石家莊050031）

京津冀地區主要包括北京、天津兩大城市，以及河北省的唐山、石家莊、承德、張家口、保定、廊坊、秦皇島、滄州、邯鄲、邢臺、衡水等11個城市。由于 “京津冀地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜[1]”，因此京津冀3個地區無論在政治、經濟、文化等多個層面，從來都既是鄰居，又是不可分割的一個整體。目前，京津冀三地土地面積相加有21.6萬平方公里，人口總數約為1億人，2013年經濟總量超6萬億，占全國1/9，是我國三大經濟增長極之一。

改革開放之前，京津冀地區在指令計劃的行政強制手段下，在經濟技術層面進行協作，但經濟協作發展的質量低，資源消耗大，呈現粗放式經濟發展方式。改革開放后，京津冀在計劃與市場的雙重作用下，政府、企業在多領域進行全面合作， “首都圈”、 “大北京”等圍繞京津冀發展的戰略相繼提出，但是由于缺乏區域協調機制，政府和企業陷入無序競爭、重復建設的境地，生態環境遭受嚴重破壞，京津冀三地的協作一度陷入停滯。2004年，國家發改委在廊坊舉行環渤海合作機制會議，京、津、冀、魯、遼、晉、內蒙古等省市簽訂 《環渤海區域合作框架協議》，京津冀的合作進入有序發展階段。但是，京津冀由于觀念、體制和利益協調等問題，協作總是不盡如意。從總體實力看，北京和天津作為京津冀發達的地區，目前城市化率已提升到70%左右，已經步入工業化后期階段，也進入了經濟轉型期，但是，河北在2012年城市化率才達到45%，經濟發展遠遠落于京津。與此同時，北京 “攤大餅”式的發展也使得 “大城市病”凸顯，人口過度聚集、功能過于集中、交通擁堵、資源環境生態各方面面臨嚴峻的考驗，這些問題嚴重影響京津冀地區在全國的區域經濟地位。2014年2月26日，習近平總書記親自主持召開座談會，將京津冀協同發展提上重大國家戰略層面，旨在解決北京的 “大城市病”，疏解北京過于集中的城市功能。在這樣的背景下，京津冀政府紛紛動作，不失時機在京津冀協同發展戰略思想下尋求區域合作的機遇，實現京津冀地區快速崛起，打造我國經濟新增長極。

一、京津冀協同發展下河北省面臨的問題

京津冀區域，京津是區域中心，河北是區域腹地。在京津冀協同發展的戰略框架下，河北省會有很多機遇，但是面臨的問題也很多。

1.河北省的定位和經濟發展現實有偏差

按照地理位置，河北省和京津一起被劃分為東部地區，而且還包括總面積110萬公頃的海岸帶。但是，與江浙粵等沿海發達地區相比，河北省經濟發展的差距很大。據國家統計局數據顯示，2013年，河北省的GDP是浙江省GDP的76%，是江蘇省GDP的49%，是廣東省GDP的46%，經濟發展水平明顯落后 （國家統計局網站）。2013年，河北省的GDP和河南、湖南、湖北等中部省份的GDP差別不大，幾乎處在同一水平。2013年河北省的公共財政收支與河南省的公共財政收支基本持平。2013年，河北省的人均財力、人均支出均列第30位。從這些數據可以看出，河北省的經濟特征呈現 “東部區位，中部水平”。但是，長期以來，河北省處于京津的腹地，和北京、天津在政策定位上一起按照東部地區被對待，出現了定位與經濟發展現實的偏差，對河北省綜合發展不利。

2.河北省的產業結構不合理，重工業所占的比重過大

產業結構對一個區域的經濟增長有著重要的意義，可以反映地區經濟增長的質量。河北省由于地處京津兩大城市腹地，在經濟上一直服務北京，因此，在經濟戰略地位和產業結構方面，重工業在GDP中所占的比例一直偏高。據統計，2013年河北省GDP為28301.4億元，比2012年增長8.2%。其中，三次產業增加值在GDP中的比重分別為： 12.4∶52.1∶35.5。

就全國而言，第一產業增加值占國內生產總值的比重為10.0%，第二產業增加值比重為43.9%，第三產業增加值比重為46.1%，第三產業增加值占比首次超過第二產業。

河北省和全國相比，第二產業所占比重比全國的這一比例高8.2個百分點，第三產業所占比重比全國的這一比例低10.6個百分點。相比較而言，河北省的產業結構中第二產業比重過大，第三產業比重嚴重不足。而且，在第二產業的工業中河北省的鋼鐵、建材、石化等產業仍呈現增長趨勢，2013年鋼鐵工業增長10.1%；石化工業增長4.9%；建材工業增長7.6%。包括鋼鐵、石化、建材在內的六大高耗能產業平均增長6.7%。長期以來傳統支出的優勢產業，正成為河北省產業轉型升級的重點和經濟發展的瓶頸。

3.京津冀城市化空間布局不合理，河北省城市空間布局問題尤為突出

北京和天津是京津冀區域的 “雙核”中心城市，因此無論是在城市群功能布局，還是基礎設施建設、產業布局等方面，北京和天津的功能都非常集中。北京長期以來承擔著京津冀區域的政治中心、經濟中心和文化中心等多種功能。天津由于其優越的地理優勢也承擔著京津冀區域的經濟中心、港口中心等功能，且在經濟中心這一功能上和北京進行激烈的競爭。競爭使得京津 “雙核”中心并未形成城市功能互補，城市空間合理布局，反而造成城市功能過度集中、產業同構等問題，使得京津 “雙核”對腹地河北地區的輻射和帶動嚴重受阻。就河北省而言，在地理位置上被北京和天津分割成南北兩個區域，在冀東北地區，受到京津冀經濟圈的影響，唐山市成為河北省最大規模城市；在冀西南地區，作為省會城市的石家莊，反倒成為次級規模的城市，城市壟斷地位明顯下降；受中原經濟區城市規劃的影響，冀南地區的邯鄲市規模有所擴大；其他幾個地級市如張家口、承德、衡水、邢臺等受不同因素的影響，城市規模與經濟發展并不突出。河北省特大城市僅有1個、大城市數量3個，中等城市數量明顯較多，而小城市數量相對較少，城市規模分布整體上呈金字塔狀，首位分布不明顯，首位城市優勢不突出，超大城市以及小城市比例過低，中等城市低水平發育，沒有較好地帶動周邊城市的發展[2]。

總體而言，在京津冀區域，河北省整個城市體系實際上是圍繞京津形成的，沒有形成輻射全省的中心城市；另一方面，由于京津的競爭又沒有受到其良性的影響和輻射。這一切都表明京津冀城市化空間布局不合理。

4.河北省生態環境、空氣污染問題日益嚴重，成為京津冀協同發展的巨大瓶頸

河北省的生態環境直接關系著京津冀區域的生態環境。就水資源而言，河北省人均水資源量為300 m3，畝均水資源量216 m3，僅相當于全國平均值的1/8，是全國沿海地區缺水最嚴重的省區。即便如此，河北省為天津提供93%的用水量，為北京提供80%的用水量。但是，由于近年來生態環境惡化、地下水超采，已經出現了泉水干涸、河水斷流、湖泊消亡、濕地萎縮等現象，雖然政府大規模關停耗水和污染企業，但水資源的缺乏問題仍未緩解。就生態林業而言，張家口、承德地區是北京生態安全的重要屏障，但是大規模的風沙、過度砍伐以及國家轉移支付政策和補償機制的不完善，使得壩上地區的生態林狀況不容樂觀。

河北省的空氣污染問題更為嚴重，尤其嚴重的是霧霾天氣明顯增加。河北省環保廳檢測2013年上半年181天中，11個設區市達標天數平均僅為56天，占30.9%。在超標天數中，重度和嚴重污染的平均天數占了26%，首要污染物以PM2.5、PM10和SO2為主。2013年國家監測部門實行空氣質量新標準后，污染嚴重城市幾乎全部位于河北。河北省生態環境空氣污染問題日益嚴重，成為京津冀協同發展的巨大瓶頸，也使得環境改善、污染治理的力度進一步加大。

二、京津冀協同發展下河北省的應對措施

國家提出京津冀協同發展戰略，一方面是要解決北京和天津的 “大城市病”問題；另一方面，也要提升京津對河北省的輻射影響，長遠謀求京津冀的可持續發展，使京津冀真正成為中國的第三大經濟增長極。作為京津冀的腹地，河北省將迎來前所未有的發展機遇，為此，河北省應該在京津冀協同發展戰略下，解決好以上問題的應對策略。

1.調整產業結構，實現產業轉型升級

根據前面分析，河北省第二產業在產業結構中所占比重嚴重偏高，第二產業中的鋼鐵、建材、石化等重工業比重更是高于全國平均水平，這不利于經濟的可持續性發展。因此，調整產業結構，實現產業轉型升級是河北省當前需要解決的迫切問題。

對河北省的實際經濟發展情況而言，根據經濟發展戰略和產業發展政策，應該首先利用高、新、尖技術發展新興產業。因為新興產業產品不僅市場需求量大，而且知識含量高，價值大，附加值很高。同時在生產過程中消耗少，生產還是清潔生產，無廢物、無污染。其次是利用新技術改造傳統產業。改造傳統產業的目的是提高產品的知識和技術含量，提高產品的質量，提高經濟效益、環境效益和生態效益。再次是淘汰落后產業。淘汰那些技術落后，高消耗、高耗能、高污染的產業，將可利用的資源轉移到新型產業和可改造的產業上。以鋼鐵產業為例，鋼鐵產業是河北省的傳統支柱產業，但目前存在嚴重的產能過剩問題，而且鋼鐵產品處于低端，污染較為嚴重，經濟效益并不是很高，屬于典型的粗放式發展方式。所以，一方面，應下大力去壓減鋼鐵過剩產能；另一方面，應積極推動企業聯合重組，投資完善升級生產和減排設備，生產層次更高、質量更高端、能耗污染更小的產品，提高鋼鐵產品的經濟效益。建材產業、冶煉產業、石化產業也是如此。但是，在壓減過剩產能過程中，要尤其注意不能走極端，并不是關停產業，而是降低產品污染能耗，提高產品質量和檔次，拉長產業上下游產業鏈，提高產品的效益，真正實現產業轉型升級。最后是三次產業結構的比重應合理化，大力發展第三產業是實現可持續發展的努力方向。

2.優化城市空間布局，提升城市規模

鑒于河北省特殊的地理位置和經濟地位，河北省的11個城市的空間布局必須要進一步優化，城市規模應進一步提升。據現實而言，河北省的石家莊、唐山、保定、廊坊、秦皇島、邯鄲、張家口和承德等8個城市處于京津冀都市圈中，但這八個城市的城市功能、產業功能布局有待完善。因此，應利用京津冀協同發展的機遇，對河北省11個城市的功能和空間布局重新定位和規劃：沿冀北、冀中、冀南3個方向進行城市空間布局，錯位大力擴大唐山市和石家莊市的規模，使二者由大城市發展成為特大城市；將保定市由大城市初級向中級甚至高級跨越；借勢中原經濟圈積極發展邯鄲市，讓邯鄲市由大城市中級向大城市高級轉變，進而帶動邢臺市的發展，這樣可以形成貫穿整個河北省的輻射性規模增長鏈，以重點發展的大城市帶動周邊城市的發展。

河北省11個城市中巨大型城市沒有，特大城市僅有1個，大城市數量3個，中等城市數量明顯較多，而小城市數量相對較少。這種中、低位城市數量較多并處于低水平發育階段，巨大型城市缺位、斷鏈，使得城市規模體系發展不健全，南北系統也不能形成貫通的經濟循環。因此，應大力發展大城市，甚至發展巨大型城市，主動加強中、低位城市的建設，充分發掘城市本身的內部潛力，利用城市特有資源，逐步擴大城市規模，使城市在大、中、小等方面錯開競爭，從而加強城市間的資源流動和輻射帶動，形成優勢互補。

3.加強生態功能區建設，下大力氣治理大氣環境污染

河北省是保障京津生態安全的重要屏障。加強生態建設，不僅對河北省的可持續發展有利，而且對整個京津冀的可持續發展至關重要。就河北省而言，做好生態建設尤為重要：第一，推動張家口、承德建立生態縣的范圍。張家口、承德是北京生態水源的上游區域，其優質的生態、水源是北京生態和水源的重要保障，因此，應在目前13個轉移支付政策支持的國家重點生態功能區基礎上，繼續增加政策和資金的支持力度，擴大生態功能區的范圍，擴大退耕還林、退耕還湖、退耕還濕地的范圍。第二，支持白洋淀生態環境治理和保護。白洋淀位于保定市安新縣境內，具有沼澤和水域等生態系統，對維護華北地區生態系統平衡，調節河北平原和京津地區氣候、補充周邊區域地下水源、調蓄洪水以及保護生物多樣性和珍稀物種資源等方面發揮著不可替代的作用。因此，白洋淀濕地在京津冀生態安全體系建設中的生態功能更應得到進一步提升，這也要求河北省大力支持白洋淀生態環境治理和保護。第三，進一步完善京津對河北省生態建設的生態補償機制。河北省是京津的腹地，生態的保護和治理三方都有重大的責任，河北省在保護生態進程中，京津應在生態補償方面予以支持，在河北省向京津調水和生態公益林，以及退耕還林、湖等方面，京津應在現有基礎上提高補償標準，使河北省更有積極性保護生態環境。

大氣環境污染問題的解決，首先，應調整能源消費結構，增加低碳清潔能源的使用量。河北省歷來是煤炭消費大省，鋼鐵、水泥建材等傳統支柱產業又是高耗煤產業，這是大氣環境污染的重要因素之一。因此，應大力嚴控煤炭的消費總量，降低煤炭消費的比重。河北省已經制定了減少煤炭消費量的目標，計劃2017年全省煤炭消費量在2012年基礎上削減4000萬噸。還應該堅持能源供給多元化，構建以天然氣、太陽能、風能等清潔能源代替傳統煤炭能源。其次，在技術領域，應實施節能技術改造、建設節能技術裝備產業化示范等重點工程。能源替代和能源節省都離不開技術的支撐，河北省應該在能源替代和節能的技術研發方面給予大量的資金和政策支持，下大力氣解決能源使用問題，從源頭上解決環境污染問題。

4.構建高效便捷的交通網絡，和京津的交通一體化建設

近年來，河北省的交通建設發展迅速，從北京到河北省相鄰的廊坊、保定、張家口等城市交通基本實現了 “一小時圈”。但是，由于歷史上形成的以北京為中心的放射狀綜合交通運輸格局，客觀上不僅造成北京過大的交通壓力，而且也使河北省的交通東西不暢、南北不通，河北省的11個城市之間的交通問題也并未做到高速、直接通達。這些都在一定程度上制約著京津冀區域的協同發展。

因此，要實現京津冀協同發展，從根本上解決大城市的交通問題，就必須著眼整個城市群的空間布局和結構，統籌規劃，構建高效便捷的交通網絡，和京津的交通一體化建設。第一，加快發展城際快速軌道交通。利用最先進的技術設計智能化、現代化的區域交通網絡，科學規劃并建設高速鐵路網絡，實現主要節點城市間高鐵 “半小時圈”，使高鐵成為城市圈運輸的主要方式。重點加快建設津秦、津保、京張等客運專線，謀劃京唐、京衡客運專線，謀劃建設河北省內石黃、唐曹、承秦的城際鐵路建設，積極推進廊坊、涿州與北京新機場的城際鐵路建設，實現區域交通同城化發展。第二，完善縱橫相通的公路網。加快建設唐廊、石港等高速公路建設，完善高速公路與城市連接線，提升國道省道公路的等級，充分發揮公路網絡化功能。第三，發展多功能航空交通。大力發展航空交通，完善石家莊正定國際機場的服務能力與水平，拓展運輸服務范圍，和首都國際機場、天津濱海機場聯合提高通勤交通、空中旅游、生產交通等需要。第四，加大建設沿海港口與腹地的鐵路建設。建設唐曹、水曹鐵路，建設石黃鐵路通道，謀劃河北省港口與晉、豫、蒙、陜等鄰省港口與腹地的鐵路大通道。

三、京津冀協同發展背景下，河北省應充分完善相應的體制和機制

京津冀協同發展是重要的國家發展戰略，涉及河北省和北京、天津兩個直轄市。北京是國家的首都，天津是北方經濟中心，河北省是農業和工業大省，無論是資源稟賦還是初始條件，3個地區都有很大的差別。京津冀協同發展最大的瓶頸是北京、天津、河北三地并未形成統一的具有市場活力的區域性市場，生產要素不能在大區域內自由流動，優勢互補不能充分體現，這都是由于市場規則并未充分發揮作用，三地各自為政，地方保護主義嚴重等造成的，但是，最根本的原因是現有體制和機制的嚴重束縛。因此，實現京津冀協同發展，最根本的也是要破除體制機制障礙，加快體制改革：第一，必須實行中央統籌協調，制定整體規劃，建立對三地都有約束力的權威機構，從頂層建立協調推動機制。在這一方面，法國巴黎城市群的某些做法值得借鑒。法國巴黎城市群包括8個省，政府建立了覆蓋8個省的協調機構，該協調機構利用相應的公共資源，協調著城市群和地區間的公共服務和公共設施等事務，發揮了良好的作用。第二，改革財政稅收體制。可以嘗試建立京津冀三地統一的財稅體制，使得企業按照市場規則自由選擇發展，釋放市場活力。只有充分發揮市場機制作用，生產要素才能自由流動，京津冀區域協同發展才能落到實處。第三，嘗試設立京津冀協同發展共同基金。共同基金主要用于京津冀發展共同面臨的重大問題，例如河北張承、壩上以及白洋淀生態、濕地環境治理都可以利用共同基金進行補償。

京津冀協同發展背景下，河北省面臨著重大機遇，河北省應緊緊抓住這一機遇，積極落實國家在京津冀地區采取的重大決策和配套政策，積極配合中央權威機構實施機制體制改革，并將國家戰略和政策變成強大的行動力，從而推進京津冀協同發展。

[1]習近平.在京聽取京津冀協同發展工作匯報上的講話[R].2014-02-26.

[2]孟祥林.行政區劃沿革視角下京津冀城市群的發展思路分析[J].城市發展研究，2013（6）：64-69.