環境審計在推進生態文明建設中的作用及實施路徑

邵 旭

（哈爾濱商業大學 會計學院，哈爾濱 150028）

一、問題的提出

目前，我國的環境問題日益嚴重。淡水污染、海洋污染、森林覆蓋面減少、沙漠化、酸雨、霧霾等問題的頻發使得人們的生產、生活環境受到影響。環境問題已成為當前國家治理的熱點問題。同時，黨的十八大報告指出：“建設生態文明，是關系人民福祉，關系民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。”這表明，當前國家治理的重點之一是保護生態環境，建設社會主義生態文明。

生態文明建設是發展生態文明的一種社會實踐活動，是人們在充分認識和尊重自然的基礎上，轉變生產、生活、消費方式，保護和改善自然，合理利用自然，修復和建設有序的生態系統的一系列實踐活動。生態文明建設貫穿于經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，關乎國家和民族存續和發展。作為政府組成部門的國家審計，在國家環境污染治理中應發揮重要的作用，不斷推動轉變和完善國家治理的方式方法，促進各項建設目標的實現。政府環境審計具有獨立的監督和評價職能，具備權威性和強制性，是推進生態文明建設的重要手段。環境審計是對生產、生活活動過程中產生的環境問題的抑制、消除或改善環境而進行的經濟活動的真實性、合法性、效益性進行監督、鑒證、評價，使之符合可持續發展要求的一種獨立監督行為。只有先明確環境審計對我國生態文明建設究竟有何作用，通過何種路徑可以實現，才能更好地促進生態文明建設，完成國家賦予審計機關的重大政治使命。

二、環境審計在生態文明建設中的作用

（一）有效保障專項資金的使用效率

審計內容主要為資源環境保護資金的籌集、分配、撥付、使用情況是否合規、合法，目的在于保證國家資源環境專項資金使用安全和完整。從資金分配是否合理，撥付渠道是否通暢，資金使用是否合法、合規等角度進行審查，促進資金管理的完善和使用效率的提高，切實為生態文明建設提供資金保障。同時，加強環境績效審計，突出對法規執行績效、生態建設資金績效、環保投資項目績效的評價，能夠了解企業遵守環境法規的程度、資金使用的經濟性和項目建成后的生態效益。另外，通過加強對被審計單位資源環境管理系統進行審查，可以提高資金管理效率，使專項資金能夠得到科學的管理。

（二）有效提高企業整體效益

要想對一個問題“對癥下藥”，就必須要對其進行全面真實的評價之后才能找到最合適的解決方法。對于現存一系列的環境問題，通過環境審計，不僅可以對環境進行價值度量，還可以對其環境成本、環境價值、環境效益等變動情況逐一進行確認、計量和披露。這就為國家建設生態文明提供了可靠信息。將審計和環境相結合，將宏觀的環境問題微觀化，并對環境建設資金使用情況進行全面、有效的評價，當違法亂紀行為發生之時，可以嚴肅予以查處，提高了企業環境管理水平。同時，通過環境審計，可以幫助企業進行系統評價，找到癥結，推進其提高環境質量。當企業恢復良好的環境質量時，將會萌生更大的發展潛力，進而增強企業競爭力。所以，環境審計可以督促被審單位落實環境政策，促進企業效益整體提升，助力企業創造更多的財富。

（三）有效促進資源節約和環境保護

生產力的不斷發展，伴隨著科技內涵的不斷豐富和深化，將有利于提高人類的生產、生活水平。但過快的發展是一把雙刃劍，隨之產生的環境污染問題也會逐漸加重。一方面，將生態文明融入環境審計，檢查政府或企業單位的生態制度與生態行為是否文明、被審單位的環境管理系統是否符合生態文明的要求，不斷強化管理者和員工的生態文明意識，使得越來越多的人關注生態文明問題，自覺節約資源，提高資源的使用效率。另一方面，通過環境審計重點關注資源環境保護重點項目建設情況，及時揭示和查處項目建設、資源利用以及環境保護工作中存在的資源浪費、破壞環境等問題，確保環保項目順利實施，維護資源環境的安全。

（四）有效推進國家資源環境政策的落實

環境審計重點審查國家節能降耗、水資源節約、土地利用、礦產開發等資源監管政策的落實情況，同時審查資源產品價格機制和資源環境產權交易機制的有效性、環保型產品政策的落實、生態保護政策的有效性，這些審查重點能夠監督國家政策從各個方面進行落實。例如，當對“節能減排”項目進行審計調查時，環境審計能夠監督地方政府及有關部門對國家政策法規的執行情況，對監管不到位、違反國家生態文明建設相關法規的行為進行查處，為生態文明提供堅實的政策支持，也為實現減排目標發揮重要的作用。

（五）有效健全資源環境制度體系

資源環境審計以實現“美麗中國”為理念，從生態文明建設出發，對專項資金和重點環境進行審計，重點關注環境保護工作問責制度的建立、資源環境保護項目的落實情況，深層揭露我國環境保護體制層面發現的矛盾和問題，提出具有建設性的對策和建議，有利于我國經濟發展理念的轉變，摒棄“先污染、后治理”的做法，為建立健全符合我國國情的環境保護法律體系提供依據和參考，促進我國資源環境制度體系的不斷發展和完善。

三、環境審計在推進我國生態文明建設中的實現路徑

（一）實現環境審計主體多元化

國家為進行環境治理向各級環保部門和相關企事業單位投入大量資金，各級審計機關對生態環境建設項目和資金具有審計監督的職責，但是環境資源的保護同樣也需要各級環保部門、相關企事業的共同參與。國家審計機關協同其他部門開展環境審計工作，一方面，可以實現內部審計與外部審計的有機融合。內部審計可以監督企業環境管理，為企業經營者提供充分的決策信息；外部審計可以降低監督成本，將環境審計融入常規審計中。另一方面，可以借助民間審計機構的力量培養環境審計方面的專門人才，制定相應的環境審計規范，建立常規化審計制度，對環境保護項目進展情況和資金使用情況時時監督。

（二）積極拓展環境審計內容

我國現階段的政府環境審計仍然主要是以環境合規性審計和環境財務審計為主，審計范圍比較狹窄，審計內容比較單一，環境審計監督作用收獲甚微；同時，環境審計內容不夠全面會導致難以解決復雜多樣的環境問題，無法適應環境保護事業的發展和生態文明建設的需要。審計機關應以生態文明建設為工作目標，全面拓展資源環境審計內容，具體表現在以下幾個方面：（1）節約生態資源，重點關注水、礦產、森林、國土等資源開發利用和保護狀況，對國家節能消耗、用水量管理等執行情況進行審查，對資源浪費和污染的問題進行披露和查處。（2）保護生態環境，重點加強對水、大氣、土壤等污染防治政策執行情況的審查，關注資源環保資金分配、管理和使用情況，對環保資金的效果性進行評價。（3）完善生態文明制度建設，重點關注耕地保護制度、水資源管理制度、環保保護制度、生態補償制度、生態環境保護責任追究制度等制度的完善和執行情況，并建立相應評價指標予以評價。

（三）創新環境審計形式與方法

資源環境的動態性和多樣性決定了審計工作的復雜性，審計人員只有采用多種手段、多種渠道搜集數據，才能獲取準確的審計證據。西方發達國家政府環境審計形式呈現多樣性，除了對環保資金預算管理和執行情況的常規審計之外，還包括橫向審計、定向審計、重點審計、監控審計、跟蹤審計、聯合審計等。對此，我國應該加以借鑒。例如，在對水、大氣污染防止和生態建設的事項中，各級政府審計機關和資源環境主管部門可以通過聯合審計加強審計過程中的協調、交流和溝通，共同探討解決問題的方法，促進資源環境保護問題的解決；對于一些重大資源環境管理政策措施和戰略規劃方面，可以引入跟蹤審計，實行全過程、全方位的跟蹤，及時發現問題，及時糾正或控制，確保項目的順利實施。同時，創新環境審計方法。目前傳統的審計方法有實地調查法、問卷調查法、統計抽樣法等，在對一些資源環境污染防治情況進行審計時，通過邊際分析法、污染物減排核算法等新方法的應用，可以將得到的數據與原有數據進行比較分析，在審計過程中提供更為真實準確的數據。除了新方法的引入，運用先進技術也同樣有效。當一些資源的數量和質量難以準確計量時，可以使用較先進的檢測技術，如衛星遙感數據接收系統對其進行檢測，推進審計工作的有效實施。

（四）明確環境審計評價標準

為了獲悉生態環境審計工作的效果，需要通過公眾對生態環境的評價來了解。可以將“機構設置合理性”、“公眾滿意度”、“污染發生頻率”、“問題處理效率”等指標作為評價體系的指標，以此來評價環境保護的生態效益。完善的評價標準體系可以指導審計人員開展環境審計工作，有利于其在工作中及時發現問題、解決問題；同時，將生態效益指標與經濟效益、社會效益指標結合進行量化評價，可以解決環境污染的同時調整經濟發展方向和結構，有助于構建節約型和諧社會。

（五）健全環境審計法律制度

構建完善的法律準則體系，盡快對環境審計進行補充立法，這是在我國規范環境審計工作的根本保證。盡管我國已有基本健全的審計及環境法規法律體系，但這些法律法規如何貫徹實施還缺乏具體的規定和指導。要加強環境審計立法，一方面要擴大環境審計權限，另一方面要建立可操作的環境審計工作細則，避免環境審計的片面性和局限性，使環境審計工作更加規范。建議在修改“環境保護法”、“審計法”、“獨立審計準則”時增加環境審計的內容，明確環境審計的具體實施辦法和評價標準；在“證券法”、“公司法”中增加環境審計內容，規定對上市公司項目審批及年審時，必須經過具有環境審計資格的注冊會計師審計，出具有環境信息披露內容的審計報告，等等。對于在資源環境方面有違法犯罪行為的企業要予以嚴厲懲處，避免因為處罰較輕或不處罰導致違法成本低，致使被審單位不會采取措施整改自己的行為。通過法律手段對各種資源環境秩序進行監督，促進企業自覺保護環境，確保審計結果有保障地執行。

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