云南省實施草原生態保護補助獎勵政策的成效及對策建議

楊 春，尹 俊

（云南省草原監督管理站，云南 昆明 650224）

云南省草原資源豐富，是我國草原類型最豐富、植物種類最多的省（區）之一。全省天然草原面積1526.67萬hm2（2.29億畝），其中可利用面積1186.67萬hm2（1.78億畝），占全省土地總面積的39.93%。居南方14個省區第二位，全國第七位。2010年開始實施草原生態保護補助獎勵機制政策以來，截至2014年11月，累計補助資金15.596億元，其中草原禁牧65544萬元，草畜平衡90416萬元。牧草良種每年補助面積2043萬hm2（306.5萬畝），其中，一年生牧草種植13.47萬hm2（202.07萬畝），多年生牧草更新6.92萬hm2（103.786萬畝），累計補助面積81.73萬hm2（1226萬畝），累計補助資金28840萬元。牧民生產資料綜合補貼34300戶，累計補貼資金6860萬元。

1 實施成效

草原生態補獎工作的全面落實，促進了草原生態的持續改善、農牧民的快速增收和草原畜牧業生產方式的轉變，為全省經濟社會發展和城鄉居民生活的持續改善做出了重大貢獻。

1.1 草原生態環境得到改善

通過對全省實施草原生態保護補助獎勵機制的禁牧區和草畜平衡區進行監測與評估數據顯示，全省綜合植被蓋度為92.92%，高度33.89cm，鮮草總產量9014.43萬t，可食牧草鮮草總產量7883.7萬t，分別比草原生態保護補助獎勵政策實施前提高8.17%、49.42%、48.02%和53.32%，分別比上年提高2.69%、30.66%、25.81%、29.48%。有效遏制了全省草原生態環境加速惡化的勢頭，草原生態環境明顯改善，政策效果日益彰顯。

1.2 草原畜牧業持續健康發展

通過落實禁牧和草畜平衡制度，推動了草原畜牧業生產方式轉變，加速了“糧、經、飼”三元結構的種植業發展步伐，提高了牧區土地利用率和產出率，促進了牧區畜牧業結構進一步優化升級和草原畜牧業可持續發展，開啟了草原休養生息的新時代。2011年以來，新建牛羊圈舍450萬m2，青貯氨化窖150萬m3，儲草棚100萬m2，完成多年生人工草地更新24萬hm2（360萬畝），每年種植一年生人工牧草16.67萬hm2（250萬畝）。2013年，全省存欄肉牛1085萬頭，出欄402萬頭，肉牛產量47.47萬t，產值237億元，分別比2010年增長11.1%、25.85%、31.3%和37.05%。存欄肉羊1293萬只，出欄肉羊862萬只，羊肉產量17.57萬t，產值96億元，分別比2010年增長18.32%、27.1%、32.9%和33.1%。實現了禁牧不禁養、減畜不減產、牧民不減收、畜產品有效供給的目標，牧民生活水平顯著提高。

1.3 農牧民收入穩定增長

通過落實草原生態保護補獎政策，每年僅政策性補貼就直接為農牧戶增加收入47915萬元。如迪慶州香格里拉縣格咱村委會，戶均補獎政策收入達5405元，最高的戶達9038元。通過轉變生產方式，加大品種改良力度，強化配套技術推廣，草原畜牧業健康發展，收入快速增長。2013年，全省農牧民人均純收入達6141元，比2010年增長55.38%。如迪慶州，2013年農牧民人均純收入達5571元，比2010年增長66.4%，增幅高于全省11個百分點。

1.4 草原畜牧業生產方式不斷轉變

實施草原生態保護補獎政策以來，云南省初步形成了以龍頭企業為引領、養殖合作組織和中介服務組織為紐帶、家庭牧場和養殖大戶為骨干的“龍頭企業帶動”發展模式；以牧區擴繁、農區育肥的“區域互動”發展模式；以草原畜牧業、牧草產業、秸稈飼料加工業和青貯玉米種植業聯動發展的“產業聯動”發展模式。這些模式體現了云南省草原畜牧業的發展方向，顯示出極強的生命力，有效減輕了天然草原放牧壓力和推動了草原畜牧業生產方式轉變。2011年以來，全省新建存欄100頭以上的肉牛規模養殖場1216個，目前總量已達1452個，肉牛規模養殖水平達23%，比2010年提高3個百分點；新建存欄100只以上的肉羊規模養殖場6186個，目前總量已達7417個，肉羊規模養殖水平達29%，比2010年提高了6個百分點。

1.5 社會資本投資草原保護建設力度加大

通過落實草原生態保護補獎政策，社會對草原的認知度進一步提高，社會影響進一步擴大，農業龍頭企業開始涉足草原保護建設工作。如鎮康縣如意集團，投資近2.5億元，流轉草原承包經營權2666.67hm2（4萬畝），文山州硯山縣天圣牧業公司流轉草原承包經營權近4000hm2（6萬畝），對天然草原進行改良、建植人工草地和推行“以草定畜、劃區輪牧、舍飼圈養”等措施，有效解決了云南省草原承包到戶面積少、難于有效保護建設的問題。

2 存在問題

2.1 補助資金額度偏小

云南省戶均草場面積小、草原載畜壓力大，國家獎補資金的多少與牧民實施禁牧作出的犧牲不相適應，農牧民參與的積極性和主動性不高。禁牧草原每畝補助6元，草畜平衡草原每畝補助1.5元；按實施禁牧的草原畝產鮮草250kg，草畜平衡草原畝產鮮草550kg計算，實施禁牧的草原，如果養羊，0.93hm2（14畝）可飼養一只成年羊，實施草畜平衡的草原0.4hm2（6畝）可飼養一只成年羊；按現行價格(一只成年羊市場價1200元)計算，實施禁牧的草原如果養羊每畝可收入85.71元，草原平衡草原每畝可收入200元；而現行補獎政策補助的資金遠低于農牧民養羊應收入的水平。

2.2 配套項目及資金跟不上

雖然草原補獎機制配套實施了牧民生產資料補貼、牧草良種補貼等項目，但由于補貼力度和規模跟不上，以迪慶州為例，符合牧民生產資料補貼戶為70000多戶，但項目僅補貼34300戶。我省標準化人工種草每畝400元，但牧草良種補貼每畝10元，國家也沒有相應的投資來建設棚廄、貯草棚和購置飼草料加工機械等，導致項目推進后勁不足。

2.3 草原生態監測和評估難度較大

草原監測工作是一項復雜系統的工程，涉及地面調查、拍攝、數據錄入、審核等工作。基本草原、禁牧草原、草畜平衡草原和多年生人工草地的轉繪上圖工作量大，技術要求高。云南省監測設備普遍落后，雖然在2014年云南省已投入520萬元用于全省52個縣相關監測、監理儀器的購置，但仍然有60個縣市區不能滿足監測、監理儀器購置的需要。加之機構不健全，監理專業技術人員整體素質偏低，年齡偏大，知識老化，人才總量嚴重不足，專業結構不合理。全省112個縣（市、區）僅有2個州（市）在農業（畜牧獸醫）局增設了草原科，有4個縣（市、區）成立了草原監理站。法律和草業專業技術人員僅11人，占14%。業務量和技術人員的不匹配，使工作面臨諸多難題。

3 對策建議

3.1 制定配套政策，建立補獎機制

1）建立動態補助機制。建議在制定下一輪實施草原生態保護補助獎勵機制政策時，逐年提高草原禁牧、草畜平衡和良種補貼補助資金水平，以保障牧民收入水平不降低而有所提高。

2）制定配套政策。充分考慮農牧民的生產生活需要，建議制定生態保護政策、畜牧業扶持政策、農牧民技術培訓等配套政策，及時引導農牧民的生產和生態保護活動。

3）建立獎懲機制。補獎資金要與禁牧義務有效掛鉤，禁牧考核合格后及時兌付獎勵，對不履行禁牧政策的要懲罰并追究領導責任，對破壞草原的要嚴格執法。

3.2 引導農牧民轉變生產方式

進一步整合項目，加大轉變畜牧業生產方式等項目的實施，推廣舍飼半舍飼養殖方式，減輕天然草場放牧壓力；加大草原畜牧業基礎設施投入，按照標準化飼養要求并結合當地飼養條件，加大牧區基礎設施建設力度；加強舍飼圈養技術培訓，引導農牧民向科學養畜、健康養畜的現代畜牧業生產方式轉變；細化補助資金，應將配套解決禁牧草原和草畜平衡草原冬春舍飼牲畜相應的棚廄、貯草棚、飼料加工機械、人工草地、改良草地和飼草料地的建設納入補貼范圍。

3.3 加大牧區合作組織的扶持力度

加大合作社帶頭人的培訓與培育，引導牧民合作社與農牧業龍頭企業建立平等合作關系，幫助合作社引進和培育企業化管理、市場化經營、產業化發展的理念，完善和激活合作社經營理念，使合作社真正成為牧民的致富主要依靠，牧區畜牧業轉變發展方式的主要途徑之一。通過龍頭企業帶動，新型經營主體推動，在畜牧業提質增效、人工牧草產業化、規模化養殖等方面有重大突破，使之成為農牧民增收的重要途徑和新的增長點。

3.4 建立健全草原執法監督體系

云南省草原監理工作涉及全省16個州（市）、3個牧區半牧區縣，112個草原生態保護建設補助獎勵機制實施縣區，而全省草原監理機構僅有19家，其中獨立監理機構有省級1家（云南省草原監督管理站）、州（市）級1家（迪慶州草原監理站）、縣級2家（德欽縣草原監理站、會澤縣草原監理站）。其余15家為合署辦公，均是在草山飼料站或者畜牧工作站加掛草原監理機構牌子，全省尚有14個州（市）、93個縣沒有成立草原監理機構。因此，建議加快監督管理體系建設，健全機構，充實隊伍，改善設施，保障經費，盡快扭轉當前監督管理體系不適應新形勢新任務要求的局面。

[1]畢力格.關于草原生態保護補助獎勵機制的幾點思考[J].北方經濟，2011(6).

[2]楊軒，蘇爽，劉岳明，等.草原生態補獎機制實施過程中存在的問題及對策研究[J].當代畜禽養殖業，2013(12)

[3]花蕊.草原生態保護獎勵機制對牧民的影響分析[J].內蒙古科技與經濟，2013(12).

[4]尹俊.云南草業可持續發展戰略[M].昆明：云南科技出版社，2007.