保進(jìn)度 保質(zhì)量——湖北省扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)試點(diǎn)工作

湖北省政府辦公廳 湖北省農(nóng)業(yè)廳聯(lián)合調(diào)研組

（調(diào)研組成員：呂江文、郭宇、張清林、史相彩、陳櫻）

中央要求用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作（簡(jiǎn)稱(chēng)“確權(quán)”）。湖北省從2008年選擇了部分村、鎮(zhèn)開(kāi)展試點(diǎn)，截至2013年，完成了17 個(gè)村、9382 戶(hù)的試點(diǎn)任務(wù)，實(shí)測(cè)面積約4.5萬(wàn)畝。2014年，省委省政府決定在全省所有涉農(nóng)縣（市、區(qū)）開(kāi)展確權(quán)試點(diǎn)工作，省及轄縣的市州選擇14 個(gè)縣整縣推進(jìn)，其余縣（市、區(qū)）各選擇3 個(gè)村試點(diǎn)，省直管市和神農(nóng)架林區(qū)共選擇4 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體推進(jìn)。全省試點(diǎn)共覆蓋4187個(gè)村、173.3萬(wàn)承包農(nóng)戶(hù)、860.3萬(wàn)畝承包耕地，占全省總數(shù)的比例分別約16%、18%和19%。

試點(diǎn)地區(qū)的做法經(jīng)驗(yàn)和成效

試點(diǎn)地區(qū)按照省里的安排部署，積累了許多卓有成效的做法和經(jīng)驗(yàn)，概括起來(lái)就是“一三三九N”，富有推廣借鑒價(jià)值。

“一”就是一把手要拿在手上抓。農(nóng)村土地確權(quán)是深化農(nóng)村改革的第一道關(guān)口，工作的復(fù)雜性和艱巨性，需要各級(jí)黨委、政府高度重視，需要主要領(lǐng)導(dǎo)親自研究、部署和推進(jìn)。

“三”就是要堅(jiān)持三個(gè)處理原則。有法律法規(guī)政策的，按法律法規(guī)政策辦；法律法規(guī)政策沒(méi)有明確規(guī)定的，由村民民主協(xié)商解決；法律法規(guī)政策沒(méi)有明確規(guī)定，協(xié)商又一時(shí)不能達(dá)成一致的個(gè)別問(wèn)題，可以先放一放，待協(xié)商一致后再進(jìn)行確權(quán)登記。

第二個(gè)“三”就是充分用好三個(gè)方面的力量。農(nóng)村土地確權(quán)工作需要統(tǒng)籌各方面力量，而基本力量是黨政干部、專(zhuān)業(yè)公司和農(nóng)民群眾三支隊(duì)伍，能不能調(diào)動(dòng)和發(fā)揮好三支隊(duì)伍的積極性，是確權(quán)工作順利與否的關(guān)鍵。對(duì)黨政干部講政治，使廣大黨員干部明白這項(xiàng)工作是黨和國(guó)家的決策部署，是鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵舉措；對(duì)專(zhuān)業(yè)公司講價(jià)錢(qián)，把好資質(zhì)準(zhǔn)入關(guān)，注重核算，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低工作成本；對(duì)農(nóng)民群眾講道理，把確權(quán)的好處講清楚講透徹，消除疑慮，讓農(nóng)民群眾積極主動(dòng)參與，全力支持。

“九”就是“九步工作法”。隨縣探索的“成立機(jī)構(gòu)—制定方案—宣傳培訓(xùn)—入戶(hù)調(diào)查—矛盾調(diào)處—指認(rèn)實(shí)測(cè)—公示審核—頒發(fā)權(quán)證—建庫(kù)歸檔”九步工作法，做到了確權(quán)登記不漏戶(hù)、土地面積數(shù)字準(zhǔn)、承包地塊四至明、矛盾調(diào)處全到位，將其作為典型經(jīng)驗(yàn)在全省推廣，為確權(quán)工作提供了程序樣本。

“N”就是“一村一策”“一事一策”的“N”條對(duì)策。在確權(quán)工作中，存在確權(quán)缺位、確權(quán)錯(cuò)位、證實(shí)不符、一地多證、人地懸殊、地界變動(dòng)、用途變化、變相倒賣(mài)等多方面問(wèn)題，各地根據(jù)本地實(shí)際，探索出了一系列解決辦法，有效地化解了這些矛盾。如，鐘祥市出臺(tái)了指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)農(nóng)戶(hù)開(kāi)墾荒地的登記、流轉(zhuǎn)承包地的登記、關(guān)于無(wú)確權(quán)面積農(nóng)戶(hù)要求確權(quán)、退耕還林、進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)的確權(quán)登記、特殊對(duì)象的承包地登記等相關(guān)問(wèn)題，提出了具體的解決辦法，做到了“一村一策”“一事一策”，群眾比較滿(mǎn)意。

農(nóng)村土地確權(quán)在部分完成的地方已取得初步效果：一是農(nóng)民吃了“長(zhǎng)效定心丸”。在調(diào)研過(guò)程中，我們感受到農(nóng)民對(duì)此事非常歡迎，形象地說(shuō)是“確真權(quán)、頒鐵證”，對(duì)國(guó)家的土地承包政策更加有底。二是農(nóng)民扯皮的事少了。土地是農(nóng)民的命根子，因土地造成的糾紛成為農(nóng)村的主要矛盾之一。石南鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)所副所長(zhǎng)翁向東說(shuō)：“建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記信息系統(tǒng)后，像是身份證號(hào)碼入了庫(kù)，只要在電腦上一點(diǎn)擊，全鎮(zhèn)所有農(nóng)戶(hù)的情況，都一目了然，再也不擔(dān)心為邊界扯皮了”。三是為農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)打下了基礎(chǔ)。各地都在積極建立農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，并普遍反映，隨著試點(diǎn)面的擴(kuò)大和工作的扎實(shí)推進(jìn)，農(nóng)村土地確權(quán)帶來(lái)的積極效應(yīng)會(huì)越來(lái)越明顯。

當(dāng)前需要解決的困難和問(wèn)題

需要進(jìn)一步解決好“腦、法、錢(qián)、人、督”五個(gè)方面的問(wèn)題。

思想認(rèn)識(shí)有障礙。表現(xiàn)為兩個(gè)難，即大員上陣難、政策把握難。部分縣（市、區(qū)）負(fù)責(zé)同志重視不夠，有的求穩(wěn)怕亂，有的等待觀望，有的干脆提出“只確股不確地”，還有的對(duì)政策理解不深，把握不準(zhǔn)，遇到矛盾和問(wèn)題束手無(wú)策、畏難不前。

工作方式不得法。少數(shù)地方?jīng)]有科學(xué)制定工作步驟，缺乏嚴(yán)格的程序；調(diào)動(dòng)群眾積極性不充分，簡(jiǎn)單地依靠測(cè)繪專(zhuān)業(yè)公司；甩手包干，干部群眾參與度不高；沒(méi)有總結(jié)出一套行之有效的工作辦法等，導(dǎo)致矛盾問(wèn)題難以協(xié)調(diào)解決，工作推動(dòng)效果不好。同時(shí)，省級(jí)層面工作測(cè)繪底圖發(fā)放慢也一定程度上影響了部分地方工作進(jìn)度。

經(jīng)費(fèi)保障有缺口。經(jīng)測(cè)算，今年確權(quán)試點(diǎn)涉及二輪延包耕地面積860 多萬(wàn)畝（若按國(guó)土二調(diào)數(shù)據(jù)，面積更大），約需工作經(jīng)費(fèi)2.4億元。省級(jí)財(cái)政已拿1億元對(duì)各地以獎(jiǎng)代補(bǔ)，前期已撥付3000萬(wàn)元。部分縣（市、區(qū)）本級(jí)安排經(jīng)費(fèi)不到位，個(gè)別地方甚至沒(méi)有安排專(zhuān)項(xiàng)資金。

工作專(zhuān)班較薄弱。確權(quán)登記頒證涉及到每家每戶(hù)，內(nèi)容多，程序繁瑣，需要大量人力、物力和時(shí)間。承擔(dān)具體工作的經(jīng)管部門(mén)體系不順、力量分散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管干部平均不到6人，少的只有1至2人。

監(jiān)督檢查不到位。督查工作不夠扎實(shí)，有的不深入、不全面，檢查的項(xiàng)目不全、不細(xì)；有的作風(fēng)不實(shí)，看材料、聽(tīng)匯報(bào)的多，深入群眾、明查暗訪的少；有的出了問(wèn)題不追責(zé)，導(dǎo)致少數(shù)干部責(zé)任心不強(qiáng)，抓落實(shí)不到位。

對(duì)策建議

突出工作措施，解決“速”的問(wèn)題。

一是主要領(lǐng)導(dǎo)要掛帥。整縣推進(jìn)試點(diǎn)的縣（市）委書(shū)記、縣（市）長(zhǎng)作為第一責(zé)任人，必須率先垂范、靠前指揮；要堅(jiān)持“第一認(rèn)識(shí)”、承擔(dān)“第一責(zé)任”、把控“第一速度”、確?！暗谝粯?biāo)準(zhǔn)”。二是保障措施要跟進(jìn)。各地特別是整縣推進(jìn)的縣（市、區(qū)）應(yīng)進(jìn)一步加大投入，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，納入本級(jí)預(yù)算。應(yīng)統(tǒng)籌各方面力量，抽調(diào)精干人員組成專(zhuān)班。應(yīng)進(jìn)一步理順經(jīng)管體制，充實(shí)隊(duì)伍，強(qiáng)化手段，加強(qiáng)保障。三是宣傳培訓(xùn)要深入。加大對(duì)確權(quán)登記頒證工作的政策宣傳和輿論引導(dǎo)力度，形成良好氛圍和環(huán)境。加強(qiáng)對(duì)相關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高政策水平和業(yè)務(wù)技能。四是督導(dǎo)檢查要常態(tài)。各級(jí)都應(yīng)組織強(qiáng)有力的督導(dǎo)組分片包干，倒排工期，進(jìn)行政策法規(guī)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和工作保障方面的督導(dǎo)，通過(guò)建立制度性督導(dǎo)，加快推進(jìn)、確保落實(shí)，結(jié)硬賬。

準(zhǔn)確把握幾個(gè)關(guān)系，解決“質(zhì)”的問(wèn)題。一是把握好頂層設(shè)計(jì)與因地制宜的關(guān)系。這次農(nóng)村土地確權(quán)，頂層設(shè)計(jì)十分清楚，但各地工作中面臨的矛盾和問(wèn)題不盡相同，必須因地制宜，探索創(chuàng)新方式方法，妥善處理矛盾和問(wèn)題。二是處理好加快推進(jìn)與保證質(zhì)量的關(guān)系。確權(quán)登記頒證必須在保證進(jìn)度的情況下，規(guī)范操作，情況要摸準(zhǔn)，面積要測(cè)準(zhǔn)，政策要校準(zhǔn)，確保確權(quán)登記頒證得到群眾真正認(rèn)可，真正做到承包耕地與“承包合同、登記臺(tái)賬、登記薄和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證”四相符，不漏一戶(hù)把承包合同、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證發(fā)放到位。三是處理好確地確權(quán)與確股確權(quán)的關(guān)系。今年中央1 號(hào)文件提出，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，但并不意味兩種方式可以隨意選擇。目前，還應(yīng)以確地為主，確股為例外。對(duì)于土地已經(jīng)承包到戶(hù)的，原則上都要確地到戶(hù)。確股應(yīng)限定在已經(jīng)實(shí)行股份合作、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和城郊地少、無(wú)法確地到戶(hù)的個(gè)別村組，有條件的地方也可以結(jié)合“三村”產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新來(lái)進(jìn)行。為了發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，搞土地股份合作社的，應(yīng)先確地后再折股入社。四是處理好大穩(wěn)定和小調(diào)整的關(guān)系。現(xiàn)有土地承包關(guān)系是在一輪承包基礎(chǔ)上，通過(guò)二輪延包和依法完善逐步形成的，得到了廣大農(nóng)民認(rèn)可，經(jīng)過(guò)了法律確認(rèn)。確權(quán)過(guò)程中，不得改變現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系，不得非法收回農(nóng)民承包地，更不能推倒重來(lái)、打亂重分。對(duì)于那些人地矛盾突出、部分農(nóng)民要求十分強(qiáng)烈的，可以按照二輪延包“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則，根據(jù)大多數(shù)農(nóng)民的意愿進(jìn)行適當(dāng)微調(diào)。五是處理好依法依規(guī)和民主協(xié)商的關(guān)系。做到試點(diǎn)過(guò)程中嚴(yán)禁將實(shí)測(cè)面積與延包確定的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基數(shù)掛鉤；嚴(yán)禁與農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用、勞務(wù)標(biāo)準(zhǔn)掛鉤；嚴(yán)禁借機(jī)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。堅(jiān)持民主協(xié)商，運(yùn)用群眾的智慧和力量，解決試點(diǎn)中的矛盾和問(wèn)題。

加快完善全省“四統(tǒng)一”步伐，解決“效”的問(wèn)題。一是充分利用現(xiàn)有資源，加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)合作，向確權(quán)試點(diǎn)地區(qū)統(tǒng)一提供1：2000 的數(shù)字正射影像圖作為確權(quán)登記頒證工作底圖，大幅節(jié)約成本和工作量。二是委托測(cè)繪部門(mén)建立全省統(tǒng)一的農(nóng)村土地承包管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)和管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包的信息化、常態(tài)化、智能化管理，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)劃等奠定基礎(chǔ)。三是對(duì)參與確權(quán)的測(cè)繪單位進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，對(duì)測(cè)繪資質(zhì)和信息系統(tǒng)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)考核，實(shí)行資格準(zhǔn)入。四是以武漢城市圈為重點(diǎn)，力爭(zhēng)用3年左右的時(shí)間，建立覆蓋全省、聯(lián)通省市縣鄉(xiāng)的統(tǒng)一農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)體系，為農(nóng)民以其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押擔(dān)保融資提供規(guī)范的平臺(tái)和優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

積極爭(zhēng)取全省成為國(guó)家試點(diǎn)，解決“面”的問(wèn)題。農(nóng)村土地確權(quán)工作搞的越早越主動(dòng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展更添活力。下一步，要積極向國(guó)家爭(zhēng)取，力爭(zhēng)將我省納入全國(guó)農(nóng)村土地確權(quán)整省推進(jìn)試點(diǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大我省農(nóng)村土地確權(quán)范圍，使改革工作進(jìn)一步提速。