人民監督員的人民性及其實現

□ 汪 燕 謝 波

（作者汪燕系湖北民族學院法學院副教授； 謝波系宣恩縣人民檢察院人民監督員辦公室主任）

人民監督員制度從試點走向全國，日益發揮著越來越重要的作用。但有一種質疑一直存在：人民監督員的監督是否能夠代表“人民”，如何才能夠代表“人民”？這些質疑的存在，無疑困擾著人民監督員制度的運行和發展。

人民監督員制度功能性設計的矛盾

在談人民監督員的人民性之前，有必要探討人民監督員制度的功能設計。

從實然層面講，人民監督員制度的功能設計存在矛盾和沖突，制度目的和制度措施之間存在明顯的分離。2010年《最高人民檢察院關于進一步擴大人民監督員制度試點工作的方案》指出：“為進一步完善檢察機關查辦職務犯罪案件外部監督機制，促進依法正確行使檢察權，最高人民檢察院決定實行人民監督員制度。”人民監督員制度制定目的是“要在檢察環節建立起有效的外部監督機制，從制度上保證各項檢察權，尤其是職務犯罪偵查權的正確行使”。建設外部監督機制，是制定人民監督員制度的直接目的。這一目的，在最高人民檢察院設立人民監督員制度之初就已確立，在之后的發展演變歷程中一直不曾改變。但從當前人民監督員制度的具體運行措施看，則屬典型的內部監督模式。比如，人民監督員的產生方式很難逃脫“檢察機關自己請人監督自己”的嫌疑。按照2003年10月15日《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》第二章第六條規定：“人民監督員由機關、團體、企事業單位推薦，征得本人同意，由檢察長頒發證書。”顯然，人民監督員受雇于人民檢察院。2010年最高人民檢察院頒布的《關于實行人民監督員制度的規定》，雖然設立了考察程序和公示程序，但仍然由省級、地市級人民檢察院自己作出選任決定并頒發證書，人民監督員和人民檢察院之間仍然存在隸屬關系。從這一點看，人民監督員制度確屬典型的內部監督。

由此觀之，人民監督員制度的理想功能是為了加強外部監督，但現實仍停留于內部監督。這一制度的矛盾和沖突，極大影響人民監督員外部監督職能的實現。因此，要達到外部監督的功效，人民監督員的產生不應當由檢察機關任命；如果人民監督員由檢察機關任命，在設計人民監督員制度的目的和功能時，就應當明示為了加強內部監督。

民主監督需要以人民性為保障

具有民主監督功能的人民監督員制度，是由代表人民的人民監督員按照規定的程序，對檢察機關行使部分檢察權進行民主監督的制度。要實現人民監督員制度的民主監督功能，首當其沖的是監督員要有人民性。但人民監督員制度的民主監督功能為什么需要人民監督員的人民性作為保障呢？

作為外部監督的人民群眾的民主監督。外部監督，是由被監督者系統之外的監督主體對其所進行的監督。檢察機關的外部監督途徑主要有國家權力機關的監督、中國共產黨的監督、國家司法機關的監督和社會監督等。其中社會監督的主體非常廣泛，包括人民群眾的民主監督。人民群眾的民主監督同其他外部監督途徑一樣，應當由檢察系統之外的力量行使。另外，人民群眾的民主監督有兩種形式：一種是沒有特殊身份的普通公民的監督，即人民群眾依據法律、法規自發進行的控告、批評等；二是具有特殊身份的普通公民的監督，比如經過法定程序任命的人民監督員的監督。由于后者的監督經過他人的默示或者明示的同意的程序，因此，這種情形下人民群眾的監督實際上是代表人民實施監督。人民群眾實施外部監督的過程就是實現其民主的過程。

民主監督的民主性依賴于人民性。既然人民監督員制度是對檢察機關查辦職務犯罪實行民主監督的制度，其民主性依賴于人民監督員的人民性，即被任命的人民監督員由人民推選，代表人民監督，這是由司法民主的要求所決定的。

“監督意識是司法民主的要求，也是程序法治的保障”。人民監督員在實施監督的過程中，不同的監督意識，其達到的監督效果可能不一樣。人民監督員制度要真正能夠發揮其民主監督的功能，參與監督的人民監督員必須具有正確的監督意識，真正代表人民監督。正確的監督意識包括：依據憲法監督、作為人民并代表行使監督權等等。因為現行憲法規定“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持”“接受人民的監督，努力為人民服務”。因此，如果將人民監督員制度定性為外部監督之中的社會監督，即人民群眾的民主監督的話，人民監督員應當來自于人民，且應當具有人民性。

人民監督員人民性的內涵

在我國，“人民”一詞其實早已是憲法概念。我國現行憲法多次使用“人民”概念，比如，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”因此，從憲法層面講，人民監督員的人民性不僅具有政治意義，還具有深刻的憲法意義。由此，人民監督員的人民性包含以下涵義：

人民監督員屬于人民。人民監督員是具體的個人，人民是由具有民主權利的公民組成的一個整體，具有人民性的人民監督員必須是享有民主權利且依據憲法實施民主監督權的公民。不具有公民資格的人員不能擔任人民監督員，但也不是所有的公民都一定享有人民監督員資格，其必須享有民主權利。

人民監督員代表人民監督。《人民檢察院組織法》第七條要求，“人民檢察院在工作中必須傾聽群眾意見，接受群眾監督”；《檢察官法》第八條亦要求“檢察官應當接受法律監督和人民群眾監督”。人民檢察院和檢察官接受人民監督員的監督，屬于接受群眾監督。

人民監督員為人民利益監督。作為外部監督機制的人民監督員制度的民主監督功能需要人民監督員參與到具體的個案中去監督檢察權的合法行使。因此，個案正義無疑是人民監督員制度要實現的直接目的。但人民監督員參與司法活動的終極目的并不是僅僅追求個案正義，而是維護人民利益，實現個案正義只是維護人民利益的途徑和手段。因此，人民監督員的人民性要求人民監督員在監督的過程中盡量摒棄自己的偏好、私欲等，基于公正的立場行使監督權。由此，具有人民性的人民監督員，不只是為了維護具體個人的利益，而是為了維護由具體的公民所組成的人民的利益。

人民監督員人民性的實現

只有保障人民監督員的人民性，才能實現人民監督員制度的民主監督功能；而保障人民監督員的人民性，必須建立相應的制度。

人民監督員的人民性并不是自動成就的，需要具體的規則予以保障。只有保障人民監督員的人民性，才能實現人民監督員制度的民主監督功能；而保障人民監督員的人民性，必須建立相應的制度。

人民監督員選任制度。人民監督員的人民性，首先需要具有民主、公正價值的選任制度予以保障。自人民監督員制度產生以來，很多地市對人民監督員的選任開展了大膽而有意義的嘗試。在具體的運行過程中，產生了“廣安模式”“成都模式”“株洲模式”等。如“株洲模式”最大的特點是通過“選任委員會”選任人民監督員。這些模式的探索，就是要擺脫“檢察機關自己請人監督自己”的嫌疑，實現監督的“人民性”。

人民監督員聯系制度。人民監督員進行有效監督檢察機關時，必須具備兩個條件：一是人民監督員積極開展監督工作；二是檢察機關積極協助人民監督員開展檢察工作。也就是說，人民監督員的有效監督，一方面需要獨立于檢察機關，另一方面，又不能缺少檢察機關的協助。二者要達到平衡，應建立人民監督員聯系制度。人民監督員由同級人民代表大會常務委員會任命后，交由檢察機關聯系，在檢察機關設立人民監督員辦公室，由檢察機關具體聯系人民監督員開展監督工作。人民監督員聯系制度在一定程度上既可保證人民監督員的獨立性，又可保障人民監督員能夠有效地開展工作。這樣，既加強了監督者和被監督者之間的聯系，又保證了人民監督員產生于人民、授權于人民，為人民監督的民主性。

人民監督員報告制度。無論是檢察機關的法律監督還是人民監督員對檢察權的監督，其最終目的都是為了預防或者糾正權力的濫用，而權力濫用的后果必定包括人民利益的不保或者破壞。人民監督員的人民性要求人民監督員為人民利益監督。但如何保障人民監督員是為人民利益監督而沒有違背人民利益呢？人民監督員對檢察機關的監督同樣需要監督，那么，誰來監督呢？參照人民代表大會常務委員會按照監督制度的規定，對人民監督員進行監督，即人民監督員定期向人民大表大會常務委員會報告工作，人民代表大會常務委員會也可以隨時要求人民監督員報告工作。

人民監督員責任制度。人民監督員經人民代表大會常務委員會任命后行使監督權，基于其身份應當承擔特定的義務。如果沒有履行義務，則應當承擔相應的責任。要保障“人民監督員向人民負責”，有必要建立人民監督員責任制度。人民監督員不是擺設，而是負有特定義務的“法律監督者”，如其不履行職責，或者在履行職責的過程中存在違法、犯罪的行為，應當追究相應的責任。