筑牢公務員的誠信基礎

□ 徐雙敏

鄭州市于2014年8月出臺了公務員誠信量化考核標準，消息一經媒體披露，在網絡上引起眾多圍觀，有表示歡迎的，有表示懷疑的，更多的網友表達了期待，期待通過加強群眾監督，提升公務員的職業道德、家庭美德、社會公德、個人品德。的確，對“誠信”這樣一個意識形態領域的內容確立量化考核的標準，施以量化考核，不能不說是一個創新。在眾人感嘆世風日下之時，政府整肅隊伍，拿公務員的不誠信開刀，是很有必要的，起碼初衷是不錯的。那么公務員的誠信基礎是否可以因量化考核的施行而筑牢？回答這個問題之前，必須知道一般而言，誠信以什么為基礎，公務員的誠信又以什么為基礎？也就是說，弄清楚誠信的基礎，才能評價誠信量化考核的作用。

何為“誠信”？這本是一個眾所周知、不說自明的問題。孟子說，“誠者，天之道也，誠之者，人之道也。”程頤說，“以實之謂信。”也就是說，“誠信”就是誠實無欺，信守諾言，言行相符，表里如一。

那么誠信的基礎是什么呢？誠信在意識形態領域，屬于道德的范疇。道德一般在個人私域層面，是依據風俗、習慣和觀念，直接判定一個人的具體行為正當性的標準。道德是建立在人們認同的基礎上，靠人們的自覺遵循、輿論監督而實現的行為規范。千百年來，作為中國傳統文化組成部分的誠信美德，就是這樣一代又一代，在祖輩的言傳身教和世俗鄰里的道德評價監督中得到傳承的。在這里，沒有法律、沒有紅頭文件，也無需口號、標語。一句話，道德原本不需要公權力的介入和強制，就可以在人們高度認同的基礎上自覺踐行。但是，商品經濟的出現和發展，“把一切封建的、宗法的和田園般的關系都破壞了。”它“撕下了罩在家庭關系上的溫情脈脈的面紗，把這種關系變成了純粹的金錢關系。”“一切固定的僵化的關系以及與之相適應的素被尊崇的觀念和見解都被消除了，”這就是馬克思和恩格斯在《共產黨宣言》中描述的18世紀前后歐洲的情景，實際上也是我們這個社會突然間普遍遭遇誠信危機的深刻根源。近二、三十年急速發展起來的商品經濟、市場體系，迅速掏空了我國社會誠信的基礎。意識形態領域的誠信，需要重新獲得社會基礎才能恢復。發達國家在它們三、四百年的發展過程中，逐步找到了適合新的經濟體系，即市場經濟體系的規制形式，這時法律的、法規的、宗教的、民俗的等等，多管齊下共同約束人們的行為。現在我們看到誠信回歸到它們的社會，已經不是單純依靠道德的力量，“規制”（regu1ation）成為不可或缺的基礎。當一切個人的、組織的行為全部用法律法規等公權力強制性規范，輔之以宗教的、民俗的道德規范以后，社會重歸秩序，包括誠信在內的社會公德、職業道德重新成為約束人們行為的主要力量。但是，殊不知，此時的道德背后已經有嚴格的法律法規作為保障。

公務員的誠信區別于普通公民的誠信，原因是公務員身份具有特殊性。本來公務員不過是社會分工的組成部分，本質上沒有什么特殊，但是公務員的工作性質使公務員的身份帶有了特殊性。由于公權力不會自動發揮作用，必須通過人才能行使，這就讓執掌（行使）公權力的公務員的角色和身份帶有雙重性了。公務員是由國家依照有關法令特別選用的公職人員，他們一經選用即承擔起公務人員的角色。一方面，公務員接受國家授權，擔任公職，享有和履行國家規定的公職權利和義務；另一方面，公務員不論其擔任了多高地位的公職，其普通公民的身份仍未改變，仍然是一個公民，享有公民的基本權利，同時履行法律規定的公民必須履行的權利和基本義務。這樣的職業特點決定了公務員的職業道德特點，首先，公務員包括誠信在內的職業道德絕對不僅僅是他個人的事情。公務員對外代表公權力，所以，公務員的職業道德事關公權力的形象——政府的威信。如果說，公民的道德問題是個人的素質，屬于私域，那么，公務員的道德中職業道德部分就屬于公域。也就是說，公務員的道德不完全是他個人的事。其次，由于公務員的角色和身份具有雙重性，那么對他的道德素養，包括他的誠信行為，也需要區分是純粹個人所為，還是職務行為。比如，公務員朝令夕改、虛報數字，那么就需要區分，是他的個人行為，還是上級意愿，或組織行為。再次，公務員在不履行公職時也是普通公民，公民的私權利是受法律保護的，公務員也不例外。這樣就應該區分公務員行為的私域與公域。當然，一般我們認為公務員身份特殊，有很多時候，行為有示范作用，所以需要對他們高標準、嚴要求。但是，法律面前人人平等，在他們的行為沒有觸犯法律時，也不能隨意擴大法律的適用面。道德層面的東西，只能用道德的方法去約束和規范。這一點，對公務員也不能例外。

明確了誠信的一般基礎和公務員角色的雙重性之后，我們就可以對鄭州市量化考核公務員誠信的事做評價了。顯然，作為職業道德組成部分的公務員誠信是有必要考核的。但是考什么、如何考，卻是需要我們慎重思考的。因為誠信考核能否真的促進誠信建設，還需要考核時區分公務員的個人行為與組織行為，區分公務員履行公職的公權行為與非履職的私權行為。如果簡單行事，不僅考核會有失公允，也不會真正促進公務員的誠信建設。

今天的中國已經基本建成社會主義市場經濟體系，正朝著讓市場中資源配置中起決定性作用的方向深化改革。這樣的歷史時期單純依靠社會道德作為誠信的基礎，顯然已經不夠了，而且，僅把公務員誠信作為個人行為也是不行的。構筑公務員的誠信基礎也需要多管齊下：

第一，要明確公務員的公權力行為邊界。現在我們要依法治國，行政部門也要依法行政，那么上級機關考核公務員也必須有法為據。劃分公務員行為的公域、私域，而不是無限度地干預公務員的私生活，是規范公務員公職行為的前提。在這方面，西方國家有比較成熟的經驗可供我們借鑒。他們的總統、首相不論是在任內離婚、生孩子，都不會影響他履行公職，公眾也不會因此對他的公務能力產生懷疑，因為他們有明晰的公域與私域的邊界，公眾對公職人員的道德的評判，也不會超出職業道德的范圍。他們能夠做到這些，是因為法治觀念已經根深蒂固，而在我們這樣正在向現代社會轉型的國家，需要進一步學習法治，努力將法治精神貫徹到社會的每一個環節。

第二，要完善和落實各個部門的管理制度。辯證唯物主義的認識論告訴我們，存在決定意識。也就是說，誠信意識不能自然形成，就算考核也只是事后的評價。部門具體的管理制度是對公務員行為的直接約束，可以起到行為規范和行為引導的作用。在現實中，公務員的誠信是由科學、完善的規章制度約束出來的。需要特別指出的是，好的規章制度是可以分清組織責任和個人責任的。現在不少部門的規章制度形同虛設，其主要原因一是制度沒有認真實行，二是制度缺乏負激勵部分。制度再好，不真的實行也沒有用。而現在很多制度沒有得到很好的實行，多半是過于空洞，缺乏實踐性和可操作性。還有就是規章制度一定要有負激勵部分，所謂負激勵就是處罰，有時也會被稱之為“高壓線”。明晰能做和不能做的界限，才能真正約束和規范公務員的行為。

第三，要進行全方位的素質教育。教育在任何時候、對任何人都有重要的意義。對于生活在社會中的個人來說，除開學校的專門教育，素質教育實際是無處不在的，不僅家庭、家族、街坊鄰里的言行會起到教育的作用，社會的環境也發揮教育的作用。所以，公務員入職以后專門進行職業道德教育就必不可少了。不教育服務公眾的價值觀何以形成，不教育服務公眾的技能何以掌握。關鍵在于進行什么內容的教育和以何種形式進行教育。公務員需要受到提高政治素養的教育、提高道德素養的教育、提高服務能力的教育、提高業務技能的教育等全方位的素質教育，而且形式最好能夠靈活多樣，便于理解和接受。

第四，要實行科學規范的監督考核。管理大師“平衡計分卡”之父羅伯特·卡普蘭曾有一句名言，“如果不能描述那么就不能評價。如果不能評價那么就不能管理。”可見在大師眼中考評的地位有多重要。問題在于如何“描述”要考評的內容。誠信也好、職業道德也好，都是主觀的東西，考核需要把它們清晰地描述為考核指標和確定的標準，這事關管理科學，當然還有就是考核的方式方法。籠而統之地說“成績突出”“水平不高”，實際都是不規范的。誰來考核也是很關鍵的環節，由于視角不同，不同考核主體對同一被考核對象得出的結論可能差異明顯，這就需要科學設計。當然最重要的就是考核結果的運用，也就是要解決“考”了怎么樣的問題，考核結果獎罰分明，且說到做到，才能真正促進工作的改進。

總之，任何考核都不是目的，只是管理手段、方法，誠信考核也不例外。考核誠信、甚至處罰一些人，都不是目的，目的是重塑公務員的誠信。但是真要實現這個目的，僅靠考核本身是不夠的，多管齊下才能筑牢公務員誠信的基礎。■