領導干部必須提高法治思維能力

□ 王建華

（作者系中共岳陽市委黨校教授）

黨的十八大報告提出“提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力”；十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）再次提出：黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要“提高黨員干部法治思維和依法辦事能力”。倡導法治思維和法治方式，是我黨站在新的歷史發展階段，通過對我國改革開放和現代化建設進行反思而得出的經驗總結和實踐要求。這一要求昭示出以規范、約束和監督公共權力運行為核心的法治進程將大步加快，同時也彰顯了實踐中領導干部法治思維和能力的不足。各級領導干部如何形成和提高法治思維和法治能力，是貫徹落實依法治國基本方略的重中之重，也是推進法治中國建設的現實課題。

領導干部法治思維的基本內涵

法治是我們國家已經確立的治國理政的基本方式。領導干部法治思維是指領導干部按照法治的原則來觀察、分析和解決問題的一種基本觀念，它要求領導干部要用法律觀念來行使權力。“領導干部在行使公權力時，應不斷審視其行為目的的合法性、權限合法性、內容合法性、手段合法性，以及程序合法性。”這要求領導干部尊重法律，自覺將法律付諸實踐，善于運用法律手段來解決問題。它主要包含五個方面的內涵：

一是合法性思維。合法性思維，是規則思維，也是制度思維。十八大報告提出，要按制度辦事，用制度管事管人管權，就是這種思維的表現。領導干部在行使公權力時，無論是決策，還是執行，或者是解決社會矛盾、糾紛，推動社會發展、深化改革，都應不斷審視其行為是否符合法律的規定和要求。

二是權利義務思維。法律是規定權利義務的，法律關系就是權利義務關系。管理者與被管理者之間，社會主體彼此之間，都是權利義務關系。法治思維，必然包含權利與義務思維的內容。各級領導干部所作決策和所行措施，大多是針對公民、法人、其他組織的，這些公民、法人、其他組織在法律上是權利義務主體，要尊重、維護和保護他們的權利，漠視、蔑視或任意剝奪侵犯其權利，不是法治思維，而是典型的人治思維。另外，領導干部行使的權力是公權力，公權力既是權利也是義務。這就要求各級領導干部積極履行職責義務，不失職，不辱使命。

三是公平正義思維。法治體現了公平正義的精神和原則，法治思維自然要反映這種公平正義的內在要求。例如，領導干部在重大決策時，程序性規則的約束往往是形式上的而不是實質上的，公眾參與決策、決策的民主化，才是決策中的實質性約束。讓公眾有序參與決策，決策反映和體現公眾利益和各方意見，這是公平正義在決策領域的體現。那種在決策工作中忽視公眾意見和利益，刻意袒護個別利益群體的做法，就是缺乏公共行政的公平正義思維的表現，這難以取信于民，也難以真正有效和長效。

四是責任后果思維。法律不僅是行為規則，還有法律后果和法律責任。法治不僅是行為之治，也是后果之治。行為有后果，行為者要對其行為的后果承擔相應責任，這是法治思維的應有之義。對領導干部來講，必須對其權力行使和職責履行行為承擔責任后果，違法的行為要及時糾正，侵犯的權利要得到有效救濟保護，造成損害損失的要依法給予賠償，違法犯罪的要予以懲處。

五是治官治權思維。法治以制約和監督公權力為核心，法治思維當然是以制約和監督公權力為核心內容的思維。十八大報告明確提出，要推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。這些要求，無不體現對公權力的制約和監督，有著深刻的法治思維內涵。對各級領導干部而言，治官治權思維，就是權力受制約和受監督的思維。因此，領導干部尤其是主要領導干部，必須有嚴格、規范行使權力的思想觀念和行為模式，必須有接受制約和監督的思維方式，而不是為所欲為，更不是膽大妄為。

提高領導干部法治思維能力的重要意義

領導干部法治思維能力的提出是在新的歷史時期對依法治國基本方略全面落實的一項新內容，也是對各級領導干部領導能力的一項新要求，意義重大。

提高領導干部法治思維能力是適應現代社會管理的需要。法治是現代文明的制度基石，是通往現代文明的必由之路。縱觀世界各國，大凡步入現代文明的國家，無一不是摒棄了“人治”而選擇了法治。新中國成立以后，我們黨經過長期探索，得出了“必須實行依法治國，才能保持國家長治久安”的正確結論。這是我們黨作出的治國理政的重大而理性的選擇，順應了現代文明發展的大趨勢。在依法治國的大背景下，如果領導干部的思維方式還停留在“權力大于法律”“法律可有可無”的落后階段，那就很難有效管理經濟社會發展事務。

提高領導干部法治思維能力是實現領導方式轉變的需要。一是要堅決摒棄法律虛無主義。由于受“人治”傳統思想的影響，至今有的領導干部仍然存在著輕視甚至蔑視法治的意識，處理問題不是首先考慮其合法性，而是誰的地位高權力大就說了算，這種以言代法的現象與依法執政的本質是完全相悖的。二是要堅決克服法律實用主義。實行改革開放以后，一些領導干部實行法律實用主義，在執行法律上合意的就執行，不合意的就不執行，出現了有法不依、執法不嚴的現象。三是要牢固樹立法律支配權力的觀念。法治國家是法律支配權力，而不是權力支配法律。在社會各個生活領域中，各政黨必須在法律規定范圍內活動，各級領導干部必須依法行政，絕不能以權壓法，這樣才能做到法大于權，實現法律支配權力。

提高領導干部法治思維能力是提高自身能力素質的需要。依法執政能力是領導干部執政能力的重要組成部分，而領導干部法治思維是否健全，對依法執政能力有著直接的影響。只有具備了法治思維方式，在處理復雜社會問題時，才會以合法性為前提，以法律為根據，保護合法權益，維護社會公正，規范社會秩序，實現依法執政。領導干部法治思維是否健全，對其權力觀有著重要影響。因此，從領導工作的實際出發，領導干部應不斷增強法治意識，強化法治理念，健全法治思維。

提高領導干部法治思維能力的主要途徑

領導干部法治思維能力的培養不可能一蹴而就，它是以淵博的法律知識為基礎，然后形成法律精神，在實踐中養成用法律精神來思維的習慣，再進化為對法的信仰，最后上升為一種法治理念和法治思維。所以提高領導干部法治思維能力是一個系統性工程，需要匯聚合力，綜合施效。

首先是要加強學習，培育法律精神。完備的法律知識是提高法治思維能力不可或缺的基礎和前提，一個法律知識儲備不足的領導干部不可能形成正確的法治思維。領導干部處在改革發展的主戰場、服務群眾的最前沿，面臨的問題錯綜復雜，如果僅僅了解法律的皮毛是不夠的，必須要把法律知識學精學深，這就要求領導干部在學習上要善于打好“組合拳”，既要學習法律、法規的具體規定，又要學習相應法律、法規的基本原則，這樣有助于真正領會法律精神；既要學習實體法律規范，又要學習程序法律規范，這樣有助于確立“程序與實體并重”的正確認識；既要學習法理學、邏輯學等基礎理論知識，又要學習實務中的實際應用知識，這樣有助于理論與實踐的結合。

其次是要勤于實踐，轉換法治思維。法治思維是一種在法律實踐中訓練、培養和應用的思維習慣，脫離開活生生的法律生活和法律實踐，不可能養成法治思維習慣。領導干部在實踐中轉換法治思維習慣必須要做好“加減法”。一方面，在實踐中，運用法律知識和方法思考、分析、解決法律問題，不斷加強地法治思維習慣的養成，甚至把它融入到生命的血脈之中，使之真成為實際工作的“準星”、查找問題的“鏡子”、衡量成效的“尺子”、改進工作的“鞭子”。另一方面，也要對自身存在的人治思維、權力本位思維等錯誤思維方式深挖深源、觸動靈魂，并且敢于對自己“亮劍”、果斷“落劍”與之劃清界限。

再次是要健全制度，強化法律信仰。提高領導干部的法治思維能力，要使思維習慣上升為一種法律信仰，就要在謀劃“長遠計”上下功夫，使之真正內化于心，外化于形，固化于制。

最后是要改善環境，熏陶法治理念。魚因水的存在而有了生命，水因魚的存在而有了活力。法治環境與法治思維的關系就像水和魚的關系一樣，法治思維增強了，會自然促進法律手段的運用；法律手段運用多了和運用有效了，自然會改善法治環境，而法治環境改善了，又會反過來影響和促進公權力執掌者的法治思維的提升。改善法治環境要重點做好三個方面：一要注重法治“內環境”建設，要進一步完善推進行政管理民主化、科學化、規范化的各項立法。二要注重法治“外環境”建設，包括進一步推進依法行政執法和政府管理方式創新，加強行政監督和問責，強化政務公開，依法化解社會矛盾糾紛，維護社會的和諧穩定。三要注重法治“軟環境”建設，通過開展普法，弘揚社會主義法治精神，強化公民法治意識，營造自覺學法守法用法的良好氛圍。

法治是一個漫長的過程，各級領導干部要想在多重矛盾和挑戰面前抓綱舉要、化危為機，都需要以“時不我待”的精神來提高自身的法治思維能力，從而為推進依法治國偉大實踐、建設法治中國守好自己的“責任田”。