新型城鎮化過程中農民工市民化障礙因素解析

曹宗平，藍駿東

(華南師范大學 經濟與管理學院，廣州510006)

改革開放以來，隨著社會經濟的快速發展，中國已有超過2 億農村剩余勞動力轉入城鎮非農產業就業，城鎮化水平從1978 年的17.92%提高到2013 年的53.7%，年均增長3.2%。就中國的現實而言，城鎮化的實質是農民轉移到城鎮就業與農民工市民化的過程。同時，農民轉移就業與市民化不僅是城鎮化發展的主要動力，也是“以城帶鄉”解決“三農”問題的根本要求。2014 年3 月國務院頒布實施的《國家新型城鎮化規劃(2014—2020 年)》第三篇中專門列舉了“有序推進農業轉移人口市民化”的具體措施。可見，新型城鎮化建設中的農民工市民化問題已經進入操作層面，必須認真貫徹落實。

現實中，農民工遷入城市的意愿強烈。國務院發展研究中心針對20 多個城市進行的調查結果顯示，53.2%的農民工希望在地級以上的城市定居，37.9%的農民工愿意在小城鎮或縣城定居，僅有8.9%的農民工愿意返鄉定居，其中，新生代農民工市民化愿望表現得尤為強烈和迫切［1］。

一、中國城鎮化長期滯后于工業化

事實上，工業化與城市化是兩個密不可分的過程，二者相互協調互促才能維系特定區域經濟社會的健康發展。一方面，工業化是城市化的實質內容，正是依托于日益勃興的工業經濟，城鎮空間才得以充分吸納二三產業和大量非農就業人口聚集，進而推動城市化進程;另一方面，城市化是承載工業化的動態物化載體形式，城市化為工業產品提供了廣闊的銷售市場和順暢的物流通道，并為企業和居民共享城鎮要素、知識傳播、協同創新等創造了有利條件。

然而，中國計劃經濟時代所實施的趕超型工業化戰略，通過過度抽取農業剩余為重工業進行原始資本積累，通過剛性限制農民“盲目”向城市流動，為城鎮減輕負擔，維護城鎮秩序，造成城市化渠道的人為堵塞，最終導致中國城市化水平長期滯后于工業化水平。新中國成立以來，中國城市化水平與工業化水平始終不相協調(見文后圖1)。從國際經驗看，世界一般國家的發展規律是城市化進程中城市化率要略高于工業化率。然而，新中國成立以來(“文革”時期除外)，中國的城市化率一直滯后于工業化率，截至2013 年，中國的城市化率仍落后于工業化率14.5 個百分點。

從國際視角看，中國的城市化率與發達國家相比明顯滯后。根據以往研究經驗，城市化與工業化的比率可以作為判斷一國或地區城市化是否與工業化協調發展的簡單依據。依據世界銀行數據庫中的數據，2011 年，中國的城市化率與工業化率比值為1.09，遠低于世界GDP 排名前十國家2.8 的均值(見下頁表1)，表明從城市化與工業化協調發展的角度來看，中國城市化水平滯后性也十分明顯。

另外，把中國與其他處于相似發展階段的國家相比，也得出同樣的結論。2012 年，人均GDP處于5 500 美元～7 000 美元的國家共11 個。中國的人均GDP 僅比這些國家的均值低約3%，但城市化率與工業化率的比值卻比均值低42%(見表2)，表明中國與處在相似發展階段的國家相比，城市化率也明顯滯后于工業化率。

表1 2011 年GDP 排名前十的國家城市化與工業化比率

此外，將中國的數據與錢納里等人提出的多國增長模式中工業化不同階段的標志值比較，也發現現階段中國城市化水平仍存在較大程度的滯后性(見下頁表3)。2013 年，中國的人均GDP 換算成1964 年美元為881 美元，進入錢納里多國模式中的工業化后期階段，對應的城市化率應該達到60% ～75%，但2013 年中國城市化率僅53.7%，二者間存在較大差距。

其實，中國實際城市化率還要遠低于計算所得的城市化率。目前的城市化率指標是以城鎮常住人口占總人口的比重計算，然而，許多“離鄉又離土，進城不離農”而在城鎮中長期居住、務工的農民工，也被納入城市化率指標的計算范圍內，但這部分農民在現實中卻無法成為真正意義上的城鎮人口。據統計，這部分人口在“十五”期末大約有2 億人左右。事實上，目前中國的戶籍人口城市化率只有36%左右。

表2 2012 年與中國相近發展水平國家的城鎮化與工業化比率

表3 錢納里多國增長模式:工業化不同階段的人口城市化率標志值

二、農民工市民化的制約因素

目前，中國城市化的首要任務就是讓進城務工的農民工轉變為城鎮居民。然而，社會制度性障礙、農民工素質偏低、高昂的公共服務和城市生活成本，以及農民工社交圈狹小等障礙，致使農民工市民化進程困難重重。

1.社會制度性障礙因素。影響農民工市民化的最主要因素是社會制度性因素。這些制度性障礙集中表現在三個方面，即城鄉分割的戶籍制度、城鄉割裂的二元勞動力市場和僵化的農村土地承包制度。

第一，城鄉分割的戶籍制度。為了確保重工業戰略的實施，中國在計劃經濟時代構建了“城鄉分治、一國兩策”的二元社會結構，其中，城鄉有別的戶籍制度是維系該結構的最核心要素。雖然當前的戶籍制度已經起不到限制農民進城的功能，而且十七大以來國家還出臺了一系列政策積極推進戶籍制度改革。2014 年7 月，國務院公布了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，取消了農業戶口與非農業戶口的性質區分。但是，戶籍改革的最終目的并非簡單地變更“農”與“非農”的稱呼，而是使“農”與“非農”獲得平等的公民權利。然而，在現行財稅體制下，地方政府財權與事權的不匹配導致其缺乏增加農民工市民化公共成本投入的動力，許多公共服務政策依然長期與戶籍直接掛鉤，難以剝離，使城鎮中的農民工在享受教育、醫療、就業、社會保障、保障性住房等公共服務上仍遭受著歧視性對待。

第二，城鄉割裂的二元勞動力市場。中國多數城市的勞動力市場是嚴重分割的二元勞動力市場，對進城農民工存在就業歧視，許多用工單位更傾向于保護擁有本地城鎮戶口的居民，更青睞流失率低的城鎮本地人，農民工的就業空間被大幅壓縮，該群體被迫進入穩定性弱、收入低、勞動環境差的“次屬勞動力市場”。

第三，僵化的農村土地承包制度。中國目前的土地制度對農民工市民化產生了兩方面的阻力，一是來自于農民對土地社會保障功能所產生的主動性依賴，使得農民工在向城鎮轉移的同時對土地“離而不退”。2003 年頒布的《土地承包法》規定，農民若進入大中城市務工定居，則要放棄原土地的承包權而得不到任何補償。然而，在城鎮農民工群體卻近乎游離于現有社會保障體系之外。據統計，2013 年外出農民工參加社會保險的比例偏低，五種社會保險的平均參保比例為15.5%，工傷保險的參保率最高，但也僅為28.5%［2］。農民工社會保障的缺失強化了土地的社會保障功能，使農民依舊傾向于粘著在土地這一最基本的生存資料上，抑制了農民工向市民轉化。二是來自于土地的弱流動性。在中國現行土地產權制度安排下，農地的產權模糊，農地流轉的外部市場環境不成熟，導致農村土地使用權的流轉不夠充分。調查表明，新生代農民外出打工后，其中，高達72.5%的人群將承包土地交由家人耕種，另有5.3%選擇拋荒，而將承包地以轉包等方式流轉的僅占21.9%［3］。土地流轉的困難增加了農民市民化的機會成本，抑制了農民市民化的意愿。農村承包土地的弱流動性和經營權轉讓市場的缺失，使農民始終無法徹底脫離鄉村土地搬遷至城鎮生活，抑制了農民工市民化進程。

2.農民工群體受教育層次偏低、技能單一。農民工難以進入穩定的就業領域，制度障礙是外在影響，更主要的短板是農民工自身素質仍處于較低水平，突出的表現是受教育層次偏低和技能單一，在城鎮勞動力市場競爭中處于劣勢。從教育層次上看，農民工整體文化層次偏低(見下頁表4)。2013 年，在老一代農民工中，初中以下文化程度占24.7%，初中占61.2%，高中占12.3%，大專及以上文化程度占1.8%;新生代農民工的總體受教育層次有所提升，但主要的學歷層次依舊停留在以初中、高中為主。從接受專業技能培訓的情況看，2013 年，接受過技能培訓的農民工只占32.7%，其中，接受過非農職業技能培訓的農民工僅有29.9%。根據2011 年國務院發展研究中心發布的《農民工調查》，沒有技能等級的農民工占58.2%，高級技工占3%，技師占1. 4%，高級技師僅占0.5%［4］。技能培訓的缺失直接導致了農民工職業技能素質的總體低下，就業層次難 以提升。

表4 老一代及新生代農民工的受教育水平

然而，即使農民工接受了一定的技能培訓，但這些技能的簡單性、專用性和雷同性特點也阻礙著農民工跨越城鎮勞動力市場的壁壘。一是從業技能的簡單性，農民工多數從事簡單勞動，部分農民工甚至只吃“青春飯”，從事簡單重復性體力勞動，技術含量低;二是就業技能的專用性，農民工的技能對于用人單位而言資產專用性極強，工種限制性大、崗位轉換性差，農民工一旦轉入其他崗位，這些針對性極強的技能便失去了用武之地;三是從業技能的雷同性，農民工從業技能的差異性不明顯，有很大的可替換性，使農民工之間的同質性競爭激烈，在勞動力市場中工資議價能力差，工資待遇低。

3.農民工市民化綜合成本高昂。農業剩余人口轉移到城鎮工作生活定居，并獲得相應的福利待遇和均等化公共服務，需要巨額的經濟成本。相關成本主要包括公共成本和個人成本兩部分，其中，公共成本是指政府為保障農業轉移人口市民化而在各項公共服務、社會保障和基礎設施新擴建等方面所投入的財政支出，主要包括農民工隨遷子女的教育支出、社會保障支出、保障性住房支出和社會救助支出等，據測算，這部分成本占總成本的1/4;個人成本則主要是指農業轉移人口在城鎮定居所需支付的生活和發展費用。

據《2013 年城市藍皮書》測算，目前，中國農業轉移人口市民化的人均公共成本約為13 萬元，其中，東、中、西部地區分別為17.6 萬元、10.4 萬元和10.6 萬元。該書還指出，假設中國每年的城鎮化率以0.8% ～1.0%的速度推進，到2020 年，中國城鎮化率將超過60%，今后還將有近5 億農民需要實現市民化，按上述公共成本計算，則至少需要投入40 萬億～50 萬億元［5］。但是，在現行財稅體制下，地方政府財政壓力巨大，對農民工市民化進程中公共服務投入的力度嚴重不足。2013年發布的《中國農業轉移人口市民化進程報告》指出，農民工享有的公共服務僅為城鎮居民的44.49%，比2011 年的45.20%降低了0.71 個百分點［6］。例如，在農民工子女的受教育服務方面，在義務教育“地方負責，分級管理”的政策體制下，農民工子女的教育經費難以落實，農民工子女在城市上學很難享受“兩免一補”政策;在住房保障方面，大部分城市未將農民工納入住房保障體系，僅有0.4%的農民工能住進政府提供的廉租房。

在個人成本方面，據測算，中國東、中、西部城鎮人均生活發展成本分別為2.0 萬元/年、1.5 萬元/年和1.6 萬元/年。除生活發展成本外，若農民工要在城鎮真正立足，仍需支付一筆可觀的購房成本。在諸多高成本因素中，高企的房價已成為農民工市民化的“攔路虎”，即使按房屋建設成本價計算，農民工在東、中、西部城鎮的購房成本也分別需要12.6 萬元/人、8.4 萬元/人和9.1 萬元/人，全國平均為10. 1 萬元/人［7］。農民工多數外出到大中城市務工，若按大中城市的房屋市場價計算，費用更加可觀。一邊是高昂的住房成本，另一邊卻是農民工微薄的工資收入，2013 年農民工人均月收入為2 609 元，扣除基本的人均月生活消費支出892 元，僅能結余約1 700 元，相比于高企的房價，可謂杯水車薪。高昂的公共服務和個人成本使得地方政府和農民工個人均不堪重負，嚴重阻礙了農民工市民化的進程。

4.農民工在城市中的社交圈狹窄。農民工市民化的過程，不僅是經濟層面的過程，更是農民工思想觀念和生活方式城市化的過程，這個過程是農民工在與城鎮市民交往互動中通過模仿、學習實現的，不僅取決于農民工與城鎮居民接觸的主動和頻繁的程度，也取決于城鎮居民對農民工的接納程度。但事實上，由于農民工素質較低，以及該群體在城市延續其原有的鄉村行為方式所引致的與城市居民的不協調，農民工時常會受到市民的歧視。零點調查集團對京滬漢等地外來人口的調查發現，45%的外來務工經商人員感到有時會受到歧視，2/3 的外來務工經商人員表示，他們不敢也不愿與城里人交朋友。另外，農民工也遭受了城市政府管理上的歧視，城市政府對農民工的態度是經濟上接納而社會管理上拒絕。一方面，城市熱衷于吸納農民工填補低端空缺崗位，發展城市經濟;另一方面，在進行社會治安綜合治理、市容環境整治時，農民工又成為排斥的對象。

城市歧視給農民工筑起了融入城市生活的壁壘，因此，農民工的社交圈具有明顯的封閉性，以親緣、地緣、業緣關系集聚在城郊結合地區，成為一個內部融合、外部疏離的“孤島”。根據調查，農民工打工時的人際交往圈子基本上限定于老鄉、同事、朋友和親戚。由于長期的城鄉分割、鄉村生活方式與城市生活方式的不協調，造成了農民工與城鎮居民間的隔閡，與城鎮居民的情感交往極少，僅占約3%(見文后圖2)。

農民工在城市中“孤島”式的存在所引發的社會問題不容忽視。首先，農民工就業渠道狹窄。由于社會交往僅局限于熟人圈子，導致農民工獲取就業信息的渠道僅局限于親緣網絡，主要是通過老鄉和親戚關系獲得，這也直接決定了農民工的工作只能局限在那些報酬較低、工作環境較惡劣的工種，并形成惡性循環。其次，鄉村生活方式與思維觀念在城市中的復制加劇了與城市文化的沖突。封閉的社交圈是一個不斷自我強化的群體，這個群體為鄉村生活方式提供了在城市中的棲息地，農民工更容易在這個封閉的環境中復制過往的思維觀念，阻礙新觀念的形成。最后，農民工被“邊緣化”所形成的歸屬感缺失。農民工身處城市，卻遭受排斥，很容易造成心理上與城市居民隔閡與對立，甚至產生敵對和仇視，進而演化成社會的不穩定因素。

三、政策建議

《國家新型城鎮化規劃(2014—2020 年)》指出，到2020 年，要實現常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右，努力實現1 億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。要達到上述目標，就必須直面并突破當前農民工市民化進程中所存在的重重障礙和諸多瓶頸，加速推動城鎮化進程。

1.剝離附著在戶籍上的社會福利。戶籍制度改革的首要任務是剝離附著在戶籍上的各種權益。第一，地方政府要依據自身經濟社會發展水平和增擴公共服務的承受能力，以《國家新型城鎮化規劃(2014—2020 年)》為依據，全面放寬對中小城市和小城鎮的落戶限制，完善大城市現行戶口落戶政策，以農民工在城鎮就業、社保繳納和居住的年限等各項指標為基準，制定相應的農民工落戶標準，逐步把符合條件的農民工及其家人轉變為城市市民，并賦予其與城鎮市民同等水平的公共服務。第二，要根據常住人口配置公共服務資源。在城鎮長期務工的農民工屬于常住人口的統計范疇，要將該群體納入城鎮的基本公共服務體系，保障其平等地享有城市政府所提供的基本公共服務。第三，建立健全農民工社會保障體系。要逐步擴大農民工的社會保障覆蓋面，把符合條件的農民工納入城鎮低保覆蓋范圍，在養老保險費用征繳方面，應酌情減免農民工的繳納額度。第四，把農民工隨遷子女納入城鎮教育財政保障體系，保障農民工隨遷子女平等接受義務教育。由政府按照學校實際接收學生的數量向學校劃撥教育經費。

2.建立統一的勞動力市場，維護農民工合法權益。逐步構建城鄉統一的勞動力市場，取消對農民進城務工的各種限制，形成城鄉勞動者平等的就業制度。在勞動力市場上，農民工不僅要獲得平等的就業權，還應該享有勞動保護權和相應的社會保障權，而現有的《勞動法》和《工傷保險條例》等法律法規主要適用于城鎮居民，忽視了對農民工的保護，因此，應進一步擴大和具體化其適用對象的范圍，將農民工的權益保護納入其中。此外，還應建立司法援助制度，為需要維權但缺乏經濟基礎和法律知識的農民工提供法律救助。

3.解決農民工市民化過程的高成本問題。首先，構建農民工市民化的成本分攤機制。農民工市民化的成本應該由政府、企業和農民工共同承擔。公共成本部分主要由政府承擔，其中，隨遷子女的教育、社會保障屬于中央政府的事權范圍，應由中央政府通過財政轉移來分擔，而社會救助、保障性住房、就業等則屬于地方政府的事權范圍，主要由農民工所在地政府來承擔［8］。企業應當保證按時支付農民工的工資，按規定為農民工繳納養老、醫療、工傷保險等。農民工自身則通過工資收入來承擔在城市的基本生活成本，同時可以考慮以放棄宅基地、土地等的收益換取在城市的生活成本，以及社會保障成本中的個人支出部分。其次，建立合理有效的財政轉移支付制度。中央政府應依據城鎮吸納的農民工數量給予地方政府相應的財政轉移支付，各地方政府則應當遵循“依據個人的貢獻來享受城鎮福利和公共服務”的理念，對貢獻力量更大的農民工給予更多的服務享受。最后，創新政府與市場、政府與社會組織的合作機制，充分調動民間資本的積極性，可以通過BOT、TOT 等多種方式尋求與市場的合作，多渠道解決農民工市民化的資金問題。

4.強化職業培訓，提升農民工素質。解決農民工市民化的關鍵在于教育培訓，應把農民工的教育培訓作為推進農民工市民化的基礎戰略。各級政府應該為農民工的教育培訓提供場地、管理服務和師資力量，充分利用中職學校、高職院校、遠程教育機構、社區學院、勞動培訓中心等教育培訓機構，加大對農民工群體職業技術培訓力度。用工單位方面應著眼于現實需求，對農民工的從業技能進行崗前、崗中培訓。農民工也要積極面對自身存在的知識技能缺陷，重新學習和掌握城市生活工作所必需的工作技能。另一方面，還應針對農民工開展城市適應性教育，包括行為規范教育、安全常識教育、法律法規教育，以及關于心理健康等城市基本生活常識的教育，逐漸摒棄在小農經濟下形成的生活方式和價值觀念，重新培育起城市式的社會規范，實現由“傳統的鄉村居民”向“現代的城市市民”的轉變，盡早融入城市的文化氛圍。

圖1

圖2

［1］ 方燁.農民工市民化實質是公共服務均等化［N］.經濟參考報，2013 -02 -04.

［2］ 國家統計局.2013 年全國農民工監測調查報告［EB/OL］.(2014-05-03)［2015-01-05］.www.gov.cn.

［3］ 簡新華，黃錕.中國農民工最新生存狀況研究——基于765 名新生代農民工調查數據的分析［J］. 人口研究，2007，(6).

［4］ 國務院發展研究中心.2011 年中國經濟報告——農民工調查［M］.北京:社會科學文獻出版社，2011.

［5］ 潘家華，魏后凱. 農業轉移人口的市民化［M］//中國城市發展報告. 北京:社會科學文獻出版社，2013.

［6］ 中國社會科學院城市發展與環境研究所.中國農業轉移人口市民化進程報告［M］. 北京:社會科學文獻出版社，2013.

［7］ 中國社會科學院城市發展與環境研究所.中國城市發展報告［M］.北京:社會科學文獻出版社，2013.

［8］ 胡平，楊羽宇.農民工市民化:制約因素與政策建議［J］.四川師范大學學報:社會科學版，2014，(9).