下一步行政體制改革動力探尋

高小平

行政體制改革是改革發展穩定大局中的一個具有關鍵性影響的環節。如果說改革是一場革命的話，行政體制改革就是政府“改”到自己頭上，要“革”自己的命。即將開展的新一輪行政體制改革，其深度、廣度和難度都會比較大，只有以解放思想為先導，用有說服力的理論和能見到成效的實踐澄清模糊認識，才能形成改革共識，凝聚正能量，增添攻堅克難的勇氣，增強行政體制改革的動力。

解放思想，增強行政體制改革的理論動力

解放思想是建設中國特色社會主義的法寶，也是深化行政體制改革的法寶。我國行政體制改革是一項極為艱巨復雜的系統工程，理論建設尤為重要，沒有正確的理論武裝，必然導致認識的模糊和行動的不力。有的同志認為政府、市場、社會的邊界根本無法劃分清楚，行政體制改革只能治標；有的同志認為行政體制改革在“精簡、膨脹、再精簡、再膨脹”中循環，沒有什么實質性意義；還有的同志擔心簡政放權會削弱了集中力量辦大事的能力，會導致政府威信降低；等等。因此，解放思想，深化行政體制改革需要增強理論動力。

解放思想，就是要科學回答政府的定位問題。市場和社會能做的事，政府不做；市場和社會做不到而經濟社會發展又需要的事，政府不僅一定要做，而且要做好。依據這個道理，政府確定職責、機構、編制及運行機制、工作方式，明確改革的任務。通過多輪行政體制改革，成效顯著，政府機構總體得到精簡，效率有了明顯提高，以往那種過多干預經濟社會事務的情況有了很大改變，經濟社會活力得到釋放。事實勝于雄辯，行政體制改革讓政府、市場、社會各自歸位，不但沒有削弱黨的領導和政府的作用，反而在經濟發展中使社會各個主體各得其所，鞏固了執政地位和行政權威，增強了行政管理能力和效率；不但沒有削弱社會主義集中力量辦大事的能力，反而提升了政府專注辦好應該辦的事情的實力；不但沒有導致政府威信降低，反而因為減少了決策失誤，提高了政府的公信力和執行力。從公務員個體角度看，在傳統管理體制下公務員權力固然大，但責任也大；政府簡政放權，固然削減了權力，但同時也化減了政府和公務員的風險，改革利國利民，也有益于政府及其公務員的自身利益。在這樣的背景下，解放思想，就是要在理論上進一步形成共識，堅定政府要有所為、有所不為的認識，并以“改革一定是件好事情”的心態，主動參與改革。

解放思想，就是要科學回答改革的基本邏輯問題。按照生產力決定生產關系、經濟基礎決定上層建筑的規律，改革內在地客觀地存在著統一的邏輯。在經濟方面，按照政府調節市場，市場引導企業的路子進行改革。在政治方面，按照黨的領導，通過依法治國，實現人民當家作主的路子進行改革。在社會方面，按照黨和政府領導、負責，通過社會組織的協同管理，實現公民自治的思路進行改革。只有解放思想，才能把握改革的內在邏輯，從適應各方面改革的需要出發，統籌兼顧地推進行政體制改革，做到“更加注重改革的系統性、整體性、協同性”（習近平語）。

解放思想，增強政府職能轉變的動力

轉變政府職能是行政體制改革的“牛鼻子”和治本之策。但由于體制慣性、利益剛性、思想惰性，轉變職能注定是十分艱難和較長的過程。思想解放始終伴隨著職能轉變的進程。

最早提出轉變政府職能，是在經濟體制改革取得成效的20世紀80年代中期，人們思想得到解放，在1988年七屆人大一次會議通過的國務院機構改革方案中明確將機構改革的目標確定為轉變職能、下放權力、調整機構、精簡人員。從那時到2000年是轉變政府職能的第一段，主要通過機構改革來推動。這一階段工作取得了成就，但也出現了兩個突出問題。一是難以跳出機構精簡——膨脹的“帕金森怪圈”，使不少人心生疑慮；二是政府管理經濟和社會的方式仍然以行政審批為主，政府工作人員在思想上習慣于傳統工作方式，這使得政府職能轉變步履艱難。直到2000年找到了行政審批制度改革這個突破口，思想獲得了又一次解放，人們發現，不僅“外科手術”（機構改革）可以推進政府轉變職能，“中醫療法”（政府管理機制創新）也可以催化政府職能轉變。2003年黨的十六屆三中全會提出科學發展觀，心智的開啟，思想的解放，推動了轉變政府職能以創新為導向，政府更多地著眼于建立以公共服務為主要功能的制度創新，使政府轉變職能進入了新階段。

然而，由于改革的漸進性和過渡性，政府職能轉變遠遠沒有到位。目前政府仍然擁有一些應當而且可以放松的管制權力，特別是一些有“實權”的政府部門往往強調其特殊性而否認一般原則，或者從“前腳”邁出了簡政放權的“門檻”，“后腳”又想方設法退回原來自己的“領地”，或者“前門”放走了一些管理權限，又以另一種形式從“后門”領回了失去的權力。轉變職能還有很多攻堅戰要打。這就需要進一步解放思想，深刻認識政府職能“越位”、“錯位”、“缺位”、“不到位”、“不讓位”的危害性，進一步增強改革的緊迫性。

解放思想，增強建設服務型政府的動力

將建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府確立為行政體制改革的方向，是我們黨和政府解放思想，把握行政體制改革規律，取得的重大理性認識成果。要完成這一歷史使命，仍然需要我們進一步解放思想，把認識成果轉化為改革實踐。

一是解放思想，做好頂層設計。改革要超越部門眼界，克服利益相關者的阻礙，頂層設計和統籌協調顯得尤為重要。要按照中國特色行政體制的目標，按照五位一體總體布局，按照決策權、執行權、監督權相互制約、相互協調的要求，改革國家權力配置結構。同時，積極推進決策制度、信息公開制度、應急管理體制以及干部人事體制等方面的綜合配套改革。

二是解放思想，創新機構機制。要堅定積極、穩妥穩步地推進大部門制改革，解決機構分設過細、層級過多、職能交叉、權責脫節等問題，逐步形成經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務各項職能分工合理的大部門式的國務院機構體系和地方行政體制。健全部門職責體系，科學劃分、合理界定政府各部門和內設機構職責，使職能與責任統一。推進以政府績效管理為主的行政管理機制創新。

三是解放思想，加強政府服務。要切實把認識統一到十八大提出的政府“創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義”的基本職能上來，轉變管理觀念和管理方式，把管理與服務統一起來，寓管理于服務之中，加大公共財政用于政府服務的投入，加快基本公共服務體系建設，促進基本公共服務均等化，提高政府為經濟社會持續健康發展服務和公共服務的能力。

四是解放思想，全面依法行政。要從法治的高度、以法制的方式，厘清政府該做什么、不該做什么、該做的事情用什么方式做。要依法設定政府職責、機構、人員編制及運行機制，依法對國內經濟社會進行管理和服務，涉外經濟社會管理要與國際法和國際慣例接軌。要通過體制機制創新，為樹立法治至上意識、提高運用法治思維和法治方式的能力打牢基礎。

（作者為中國行政管理學會執行副會長兼秘書長、研究員）

責編/馬靜 美編/石玉