應用BT模式開展高速公路項目建設的資金成本及政策風險研究

戴憂華

(1. 廣東省南粵投資建設有限公司;2. 廣東省交通運輸廳)

1 BT 建設模式

BT 模式(build－transfer，即建設－轉讓)，是指政府或其授權的BT 發起人(項目業主)通過法定程序確定項目投資人(即BT 投資人或BT 方)，由BT 投資人承擔項目的資金籌措和工程建設，項目建成竣工驗收后移交項目業主，由項目業主按合同約定回購項目的一種項目融資模式。

BT 建設模式作為一種比較新穎的投融資方式，不同于BOT、墊資承包等方式，從其建設模式特點和以往項目經驗分析，BT 模式具有以下優缺點。

表1 BT 建設模式的優缺點

BT 模式主要應用于政府非經營性基礎設施的建設項目，比如道路交通工程、城區公共市政基礎設施工程、隧道及橋梁工程、軌道交通、內河航道等。在浙江、海南、河南、云南等省都有許多以BT 模式進行建設的實例。以浙江為例，臺州頭門港疏港公路跨海大橋、奉化三高連接線公路工程、杭州九堡大橋南連接線等都采用了BT 模式。

2 選取擬試點項目

BT 建設模式主要適用于非經營性項目，在高速公路項目中一般用于政府還貸屬性的項目，以緩解政府財政資金壓力。另外，基于BT 模式的基本屬性，選取試點項目主要考慮以下幾個基本原則:工程規模合適、項目建設條件較好和有利于銀行貸款等。因此，在廣東省當前的高速公路建設計劃中篩選提出以下2 個擬試點政府還貸高速公路項目:武深高速公路A 段、寧莞高速公路B 段。項目具體情況如下。

2.1 武深高速公路A 段

本項目全長約275.44 km，工可估算總額約為345.89 億元。按計劃，本項目須于2015年開工，2018年建成通車。

2.2 寧莞高速公路B 段

本項目全長約64.304 km，工可估算總額約為71.52 億元。按計劃，本項目須于2014年開工，2017年建成通車。

3 BT 建設方案

BT 建設方案一般包括以下7 個要素，即簽約和回購主體、招標方式、BT 建設模式、包干費用、投資回報率、回購方式和回購擔保。BT 建設方案的確定不僅關系到項目建設資金成本，同時也影響項目建設管理架構的確定。

3.1 簽約和回購主體

在BT 建設模式中，簽約和回購主體應為項目業主，由項目業主負責在項目建成試運營后回購項目債權或股權。按照廣東省現行的高速公路建設政策，粵東西北地區新確定的省管高速公路項目實行“省市共建”政策，即省和市分別指定一家單位作為省和市的項目業主，在扣除國家補助后，省市出資比例為70%:30%，地方政府以概算列支的征拆費用包干完成征地拆遷工作，地方應承擔的30%建設費用可通過征地拆遷費用折成股比計入項目。因此，在廣東省試點BT 模式建設高速公路，除國家補助外，如省和地方承擔的資本金部分均參與BT，則簽約和回購主體為省和市投資主體。

3.2 招標方式

按照相關法律法規，為使得BT 投資人的產生方式合法合規，應首選以公開招標方式確定，如公開招標失敗，則建議通過競爭性談判確定。

3.3 BT 建設模式

典型BT 模式分為全BT 模式和資本金BT 模式，全BT模式指項目所需資金全部由投資人籌集，投資人一般通過信托、基金、自有資金等單一或組合方式籌集;資本金BT 模式指投資人以自有資金投入項目作為資本金，其余資金由項目業主通過項目抵押向金融機構貸款解決。對照兩種模式，全BT 模式資金成本高于資本金BT 模式，投資人要求的回購期一般小于5年，且無法覆蓋整個政府還貸高速公路收費期，加大了回購資金的壓力。為順利推進BT 項目建設，按資本金BT+設計施工總承包模式推進，可極大調動大型建設企業的參與積極性，在這種模式下，企業不僅可獲得資本金的投資收益，同時可獲取施工利潤。

因此，在本次BT 試點項目建設中，推薦采用資本金BT+設計施工總承包模式，并對設計進行分解，由項目業主負責初步設計并按程序報批、BT 投資人負責施工圖設計并按程序報批。該合作模式主要考慮三方面因素:一是以初步設計概算控制工程規模和項目總投資，規避超概風險。二是設計施工總承包方式有利于大型建設企業發揮技術優勢，總體統籌，通過施工圖設計等優化施工降低造價。三是有利于降低回購成本。

3.4 包干費用

在資本金BT+設計施工總承包模式中，應結合工程總投資組成和現行施工招標的下浮情況確定包干費用。因此，在本次試點中，建議BT 投資人以批復的初步設計文件及扣除征地拆遷費用后的概算為基礎，適當下浮(下浮率一般為0%～5%)，也可考慮按施工圖預算，包干完成項目的全部建設任務。

3.5 投資回報率

在BT 項目中，投資回報率是簽約雙方最關心的要點之一，回報率一般在平均市場資金成本浮動，根據市場環境的不同，參考國內BT 項目建設經驗，投資回報率一般在中長期貸款基準利率基礎上上浮1%～3%左右。

因此，在本次試點項目中，為確保項目建設資金鏈安全和及時到位，BT 投資人投入項目的資本金應為自有資金，同時投資回報率宜控制在中國人民銀行公布的同期中長期貸款基準利率的基礎上增加1%～2%內(以目前銀行5年以上長期貸款利率6.55%為例，則BT 投資人資本金投資回報為7.55%～8.55%)。

3.6 回購方式

回購范圍僅為BT 投資人投入資本金。同時，對于潛在BT 投資人來說，回購期越短，投資人風險越小，資金回籠也越及時。在本次試點項目中，結合與意向單位的溝通情況，本次BT 項目回購期建議為工程交工驗收后3～5年、每6 個月支付一次回購款。

3.7 回購擔保

目前省內外BT 項目采用的擔保方式主要包括:將BT項目的回購款納入財政支出預算、國有商業銀行分行以上機構出具的銀行還款保函、財務狀況良好的上市公司(或經營良好的其它國有公司)的第三方連帶責任擔保，或提供等值的抵押物。除采用上述擔保方式外，也可探討其他擔保方式，如以省級國有企業收益作擔保等。

4 BT 建設成本的測算

為對BT 建設模式試點提供決策支持，在前期擬定的BT建設方案的基礎上，對擬試點的武深高速公路A 段、寧莞高速公路B 段的建設資金成本進行初步測算，以準確評估采用BT 模式進行試點的優劣。

4.1 BT 建設模式測算的邊界條件

4.1.1 國家補助

國家補助暫按1 000 萬/km 進行計算。

4.1.2 資金成本

資本金建設期內投資回報，按中國人民銀行公布的1～3年期貸款基準利率6.15%計算;回購期內投資回報率在同期基準利率的基礎上增加2 個百分點(3年6 次回購即1～3年期基準利率6.15%基礎上加2 個百分點，即8.15%計;5年10 次回購即3～5年期基準利率6.40%基礎上加2%，即8.40%計)。

4.1.3 回購方式

項目建設期為3年，回購期分別按工程交工驗收后3年和5年進行計算，每半年支付一次(若不是整年可按月順延)。

4.2 武深高速公路A 段

4.2.1 當回購期為3年時

經測算，如按BT 模式進行建設，可緩解近期的資本金投入110.82 億元(國家補助除外)。項目建設期和回購期內，考慮資金的時間價值情況下，BT 模式較普通模式需多支付資金總額(基于建設期期初)4.16 億元;不考慮資金的時間價值情況下，需多支付27.79 億元(絕對值)，如表2 所示。

4.2.2 當回購期為5年時

經測算，如按BT 模式進行建設，可緩解近期的資本金投入110.82 億元(國家補助除外)。項目建設期和回購期內，考慮資金的時間價值情況下，BT 模式較普通模式需多支付資金總額(基于建設期期初)5.98 億元;不考慮資金的時間價值情況下，需多支付37.59 億元(絕對值)，如表3 所示。

表2 武深高速公路A 段 億元

表3 武深高速公路A 段 億元

4.3 寧莞高速公路B 段

4.3.1 回購期為3年

經測算，如按BT 模式進行建設，可緩解近期的資本金投入22.18 億元(不含國家補助)。項目建設期和回購期內，考慮資金的時間價值情況下，BT 模式較普通模式需多支付資金總額(基于建設期期初)0.58 億元;不考慮資金的時間價值情況下，需多支付5.23 億元(絕對值)，如表4 所示。

4.3.2 回購期為5年

經測算，如按BT 模式進行建設，可緩解近期的資本金投入22.18 億元(不含國家補助)。項目建設期和回購期內，考慮資金的時間價值情況下，BT 模式較普通模式需多支付資金總額(基于建設期期初)0.94 億元;不考慮資金的時間價值情況下，需多支付7.20 億元(絕對值)，如表5 所示。

表4 寧莞高速公路B 段 億元

表5 寧莞高速公路B 段 億元

4.4 測算結果

武深高速公路A 段、寧莞高速公路B 段等2 個擬試點項目除國家補助外，將剩余資本金進行BT，可緩解近期資本金投入分別為110.82 億元(省77.57 億元，市33.25 億元)、22.18 億元(省15.52 億元，市6.65 億元)。資金成本測算結果如下。

(1)當回購期為3年時，項目建設期和回購期內，考慮資金的時間價值情況下，2 個項目BT 模式較普通模式分別需多支付資金4.16 億元、0.58 億元(基于建設期期初);不考慮資金的時間價值情況下，分別需多支付資金27.79 億元、5.23 億元(絕對值)。

(2)當回購期為5年時，項目建設期和回購期內，考慮資金的時間價值情況下，2 個項目BT 模式較普通模式分別需多支付資金5.98 億元、0.94 億元(基于建設期期初);不考慮資金的時間價值情況下，分別需多支付資金37.59 億元、7.20 億元(絕對值)。

5 BT 項目建設的政策風險分析

5.1 關于BT 建設模式的風險防范

BT 建設模式是一種較新穎的項目融資模式，以BT +設計施工總承包為例，BT 投資人同時又是施工方，一次招標即同時確定了投資人和施工方，國家尚未出臺統一的BT 項目建設專項法律法規或其他指導性文件，因此，對BT 建設模式、BT 投資人的條件、擔保和回購方式、項目業主與BT 投資人的權利與義務、項目投資和建設過程的監管等問題，應根據《招標投標法》、《公路工程施工招標投標管理辦法》(交通部令2006年第7 號)等相關法律法規，同時參照省內外實際案例，應該嚴格按相關程序履行報批程序，以實現在現行法律框架下依法依規開展工作，控制政策風險。

5.2 關于BT 回購資金來源

BT 回購資金來源是在前期溝通洽談過程中投資人極為關注的問題，對于政府還貸屬性的項目來說，回購資金來源主要包括項目建成后的車輛通行費收入、財政資金、國有企業收益等。

5.3 關于概算和成本控制

如何有效控制BT 擬試點政府還貸高速公路項目的建設成本是政府方極為關注的問題，根據當前國家的基建程序，建議以批復概算控制試點項目建設總成本。建設過程中的變更及其費用處理等應在招標文件和合同文本中進行明確，經政府相關部門批準后，由項目業主和BT 投資人按簽訂的相關合同執行。

5.4 關于BT 試點項目的工程質量控制

在BT 試點項目中，應建立完善的基建程序和管理流程等，以確保項目的工程質量，這些管理措施包括:監理單位將由項目業主直接招標，監理費用由項目業主直接支付;項目業主將組建項目管理處(中心)建立適應BT 建設模式的項目建設管理機制，對BT 投資人的建設全過程進行監督管理;在項目的建設過程中，政府相關行業主管部門將予以監督、協調和指導等。

6 結 語

近年來，BT 建設模式在市政工程設施、國省道改擴建、高速公路建設中的應用越來越廣泛，BT 模式的資金成本問題和政策風險是決策的關鍵性要素。一方面，政府決策過程中應全面把握BT 項目的資金成本和政策風險，另一方面，應建立健全相關投資和建設的監管機制，以有效發揮BT 模式在助推加快基礎建設方面的優勢，規避其在工程造價和工程質量控制方面不及傳統建設模式管理力度的劣勢。

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