后2015時期的全球可持續發展治理與中國參與戰略

彭斯震+孫新章??

摘要

“里約+20”開啟了新一輪全球可持續發展治理改革進程。從趨勢看，未來的全球可持續發展治理將可能以“一組目標、四大機制”為主體，也即“2015年后發展議程”。一組目標是指全球可持續發展目標，四大機制是指“政府間高級別政治論壇”、“全球可持續發展態勢評估機制”、以及有利于可持續發展的“技術創新與轉讓機制”、“資金籌集機制”。這一系列變革將對全球可持續發展產生重要影響，主要體現在三個方面，即有利于全球走出“氣候變化泥潭”、有利于全球治理朝更加公平的方向發展和有利于促進全球發展合作。全球可持續發展治理變革也將對中國的發展產生深遠影響，利弊兼有。有利的方面主要體現在有利于中國開展對外合作，不利的方面主要體現在中國將面臨來自國際社會的“三重壓力”。面對全新的發展機遇與挑戰，中國應重點從三個方面進行布局：一是把“2015年后發展議程”作為中國與聯合國互動的平臺，促進中國與世界的發展合作；二是在發展合作的內容上，形成“軟、硬”合作并重的格局；三是圍繞實現“2015年后發展議程”建立以中國為主導的區域性乃至全球性伙伴關系。

關鍵詞可持續發展治理；里約+20；可持續發展目標；2015年后發展議程；中國

中圖分類號X22文獻標識碼A

文章編號1002-2104（2015）07-0001-05

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.07.001

2012年“里約+20”峰會通過了成果文件——《我們希望的未來》，發起了以制定全球可持續發展目標（Sustainable development Goals，SDGs）為核心的一系列行動[1]。根據計劃，聯合國將在2015年9月第70屆聯大上通過一攬子重要變革措施，也即“2015年后發展議程”（Post2015 Development Agenda， PostMDGs）。PostMDGs的設立將極大地改變當今的全球可持續發展治理模式與機制，影響到未來的全球發展規則乃至國家間的發展空間，受到了國際社會的廣泛關注。目前，聯合國在國際社會的廣泛支持下，已圍繞SDGs和PostMDGs形成了多份有影響力的建議報告，如《新的全球伙伴關系：通過可持續發展消除貧困和實現經濟轉型》[2]、《百萬種聲音：我們想要的世界》[3]、《全球可持續發展目標建議》[4]等。一些智庫以及民間社會團體也圍繞SDGs和PostMDGs構建起多個研究平臺，從非政府視角積極對全球可持續發展治理的走向施加影響。

中國是當今世界最大和發展最快的發展中國家，這一系列的變革無疑將對中國的可持續發展和生態文明建設產生深遠影響。主動參與這一進程對于營造對中國有利的外部發展環境、拓展發展空間十分必要。為此，本文分析了全球可持續發展治理的未來趨向及其對全球可持續發展的重大意義，并進一步探討了全球可持續發展治理變革對中國的影響與戰略對策。

1全球可持續發展治理變革的驅動因素

1.1全球可持續發展治理的形成過程回顧

工業革命以來，人口劇增、資源過度消耗、環境污染、生態破壞等區域、全球性問題日益突出，對人類的生存和發展構成威脅。從20 世紀60 年代人類開始對日益嚴重的環境問題進行反思。《寂靜的春天》、《增長的極限》等重要報告，有力地喚醒了人類的環保意識[5]。1972年聯合國人類環境會議召開，促進了聯合國環境規劃署的建立，開創了全球環境治理的新紀元。1987 年世界環境與發展委員會發表了著名的報告《我們共同的未來》，首次提出了“可持續發展”的概念。1992 年召開的聯合國環境與發展大會通過了《里約宣言》、《21 世紀議程》等重要文件，使可持續發展理念得到廣泛認可，并促進了以里約原則為指導原則、以《21世紀議程》為行動框架、以聯合國可持續發展委員會為協調機構、以履行“三大公約”（即聯合國《氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》和《防治荒漠化公約》）為重點任務的全球可持續發展治理機制的形成。

1.2全球可持續發展治理機制變革的主要原因

聯合國環發大會20年來，盡管全球在發展經濟、改善人居、消除饑餓與貧困等方面取得了積極的進展，但全球發展并未真正轉向“可持續”的軌道。目前，全球仍有1/6的人處于極端貧困狀態，1/8的人長期遭受饑餓，9.1億青少年和成年人缺乏基本的讀寫能力[6]；全球發展仍以資源消耗的持續加大為代價，溫室氣體排放總量仍呈上升趨勢，南北差距依然巨大。按照“一切照舊”的模式發展，至2050年全球將可能有60億人過上奢侈的生活而另外30億人處于貧困狀態，地球生命支持系統面臨崩潰的嚴重威脅[7]。

全球之所以未能步入可持續發展軌道，原因有很多，從治理機制自身看，主要是由于存在以下幾個缺陷：①整體上缺乏清晰的目標定位。自1992年以來，國際社會始終沒有圍繞全球可持續發展進行系統而又權威性的綜合評估；國際社會雖然圍繞可持續發展制定了包括MDGs在內的一系列目標，但總體來看，這些目標并沒有充分考慮可持續發展三個維度的平衡及其內在聯系。②聯合國可持續發展委員會的協調能力不足。聯合國可持續發展委員會是一個部長級協調機制，主要職能是審查各國執行《21世紀議程》、JPOI等情況。20年來，它在協調各國共同應對全球可持續發展重大挑戰方面，尤其是應對2008年金融危機以來新的、潛在的可持續發展挑戰方面，越來越顯得力不從心。③執行手段不具約束力。根據里約原則，在推動全球可持續發展進程中，發達國家與發展中國家負有共同但有區別的責任，發達國家也做出了向發展中國家提供資金支持、技術援助的政治承諾，但由于不具法律約束力，這一政治承諾始終沒有得到較好地履行，目前只有丹麥、盧森堡、瑞典、挪威、英國等少數幾個國家達到或接近援助目標。

2全球可持續發展治理體系變革的未來方向與重要意義

2.1全球可持續發展治理變革的未來方向

綜合分析“里約+20”的后續行動以及目前聯合國正在推動的PostMDGs磋商情況，未來的全球可持續發展治理將可能以“一組目標、四大機制”為主體。一組目標是指SDGs。根據“SDGs政府間開放工作組”的建議，SDGs的核心是消除貧困、促進公平發展和包容性發展，將包括17大目標和169項指標，期限是到2030年。

四大機制分別是：①設立可持續發展高級別政治論壇。高級別政治論壇將在政治上領導可持續發展工作，推進和審查可持續發展承諾的落實，并圍繞可持續發展面臨的新挑戰做出行動安排。②以“全球可持續發展報告”形式建立全球可持續發展態勢評估機制。目前聯合國已初步確定了報告的組織模式和內容框架，并從2013年起連續三年編寫“全球可持續發展報告”，編寫該報告的目的是為高級別政治論壇提供決策參考。③構建清潔與環境友好型技術研發、轉移和擴散的全球促進機制。聯合國將對現有的技術合作與轉讓機制（計劃）進行整合，建立“清潔與環境友好型技術促進機制全球在線服務平臺”，建立重點面向最不發達國家需求的“技術銀行”與“科學、技術與創新支持機制”等。④構建更加有效的全球可持續發展籌（融）資機制。聯合國將圍繞調動“國內公共資金、國內私人資金、國際公共資金、國際私人資金”推出一攬子籌融資方案和投資戰略重點方案，并推動建立國際可持續發展籌資監管與評估制度等。

2.2全球可持續發展治理變革的重要意義

第一，為全球跳出“氣候變化泥潭”提供了機遇。可持續發展的核心是促進經濟、社會與環境的協調和平衡發展，這一理念深刻地體現在《21世紀議程》、《千年宣言》、《約翰內斯堡執行計劃》、《我們希望的未來》等里程碑式的文件中。但縱觀聯合國環發大會以來的20年，國際社會在可持續發展的理念與行動上一直處于矛盾狀態。20年來世界的目光與行動并未循此理念，而是圍繞履行“三大公約”尤其是氣候公約為核心來推動可持續發展。從世界上最為貧困的撒哈拉以南非洲、到快速工業化的東亞、再到經濟發達的歐洲和北美，應對氣候變化儼然成了可持續發展的核心，全球可持續發展已經深陷“氣候變化泥潭”。事實證明，這種方法既解決不了氣候變化問題，同時還引發了更多的全球性可持續發展問題。目前，氣候變化正在“綁架”可持續發展，“綁架”全球經濟，“綁架”社會倫理，并逐漸淪為國際政治斗爭的工具。PostMDGs提出全球應以“消除貧困、促進公平和包容性發展”為核心，在“發展”中解決包括氣候變化在內的全球性環境問題，為促進全球可持續發展走出“氣候變化泥潭”，回歸“正軌”提供了重要契機。

第二，有助于推動全球治理朝更加公平、合理的方向發展。過去20年來，發展中國家在全球經濟格局中的地位明顯增強（見圖1），但在全球治理格局中的地位卻沒有得到相應提升。在各類全球性治理中，鮮有發展中國家處于領導地位。然而，在20多年的全球可持續發展治理機制形成與變革進程中，發達國家、發展中國家以及非政府組織均給予了極大關注并廣泛參與，尤其是發展中國家參與的熱情及在其中發揮的作用逐漸增強。發展中國家若能充分利用好后2015時期全球可持續發展治理重構的機遇，對增強其在全球治理中的地位和話語權，從而推動全球治理朝更加公平、合理的方向變革具有重要意義。

第三，有利于各方圍繞PostMDGs開展更加廣泛和務實的合作。這首先體現在科技合作的重要性得到廣泛認可，合作的機制更加健全。聯合國將考慮推動建立“清潔與環境友好型技術全球在線服務平臺”、“技術銀行”等一系列新的“全球技術促進機制”；許多發展中國家也在南南合作框架下搭建起雙邊或多邊科技合作平臺，例如金磚國家間于2014年通過了旨在增強技術創新合作的《開普敦宣言》等。其次體現在國際社會在重申已經達成的資金援助承諾的基礎上，將圍繞調動“國內公共資金、國內私人資金、國際公共資金、國際私人資金”這4大類資金推出一攬子籌融資方案，并著手建立國際可持續發展籌資監管與評估制度等。

3全球可持續發展治理變革對中國的影響與戰略對策

3.1全球可持續發展治理中的中國角色

20年前，當可持續發展運動在國際上興起時，中國是一個經濟發展嚴重滯后、貧困普遍發生的國家，中國以一個“學生”的態度積極引進這一先進發展理念。通過對外開放和合作，努力促使中國的發展理念、方式與國際接軌。在這一個時期的全球可持續發展治理中，中國是一個跟隨者和被動參與者。

20年來，伴隨著中國經濟的崛起和在可持續發展理念上的不斷創新，中國在全球可持續發展治理中的角色已經開始從一個被動參與者向主導者方向轉變。從經濟看，中國經濟增速遠高于世界平均水平（見圖2），目前已經是全球第二大經濟體和驅動全球經濟增長的第一動力，在二十國集團、亞太經合組織中的話語權明顯提升。中國所提出的 “一帶一路”戰略和籌建的亞洲基礎設施投資銀行得到了許多國家的積極響應，“一帶一路”和亞投行將成為以中國為中心，具有較強輻射帶動力的區域性經濟合作與治理機制。這一機制也將從根本上推動全球經濟治理格局的改變。從理念創新看，中國所提出的生態文明理念，

豐富和發展了全球可持續發展理念，標志著“中國式可持續發展道路”的全面形成，為中國進入全球可持續發展理念創新與實踐探索的前沿、從而引領全球可持續發展創造了條件。

3.2全球可持續發展治理變革對中國的新機遇與新挑戰

PostMDGs的設定為中國深度參與全球治理帶來了歷史性機遇，同時我國也將面臨前所未有的巨大挑戰。從機遇來看，PostMDGs的設定更加有利于中國與世界在發展領域開展合作，為中國增強在全球可持續發展治理中的地位提供了契機。中國可借助聯合國這一多邊平臺，以合作推動實現PostMDGs為目的，向國際社會積極宣傳中國建設全面小康社會、生態文明等先進理念，宣傳“一帶一路”等戰略構想，分享消除貧困、推進可持續發展實驗示范等成功經驗，藉此增強國際社會對“中國模式”的了解、認可和借鑒，從而營造對中國有利的外部發展環境，為實現美麗中國夢創造戰略空間。

從挑戰看，主要體現在將面臨來自國際社會的“三重壓力”。一種是中國經濟綠色轉型的壓力。當前我國的能源資源消耗總量、溫室氣體排放總量以及以霧霾為代表的環境問題備受全球關注，中國如何在2030年前完成經濟的綠色轉型早已不是自己的事情，而是關系到全球能否實現PostMDGs的重大問題。第二種是中國為全球可持續發展承擔更多責任的壓力。過去十多年來，中國在發展經濟和推動實現千年發展目標方面所取得的進展被譽為全球樣板，使得許多國家忽視或刻意忽視中國仍舊屬于發展中國家的客觀事實（見表1），要求中國承擔明顯超過自身能力和發展階段的國際責任。以前這種壓力主要來自發達國家，而目前發展中國家陣營內部也開始出現這種聲音。第三種是一些發達國家日益強化的遏制中國發展的壓力。一些西方國家并不樂見中國在全球治理中地位的提升，例如美國的戰略東移就帶有明顯遏制中國發展的意圖，目前正在推動不包括中國的“環太平洋經濟合作協定”。在2015年國情咨文中，美國總統甚至明確提出不能讓中國制定地區貿易規則。

3.3中國參與全球可持續發展治理的戰略選擇

把握好這次全球可持續發展治理變革所帶來的歷史性機遇，對于未來15年中國的發展至關重要，對于提升中國在全球治理中的地位至關重要。在戰略思路上，中國應重點從三個方面進行布局：一是努力對PostMDGs的走向施加影響，把PostMDGs作為中國與聯合國互動的平臺，中國與世界合作的橋梁，借力PostMDGs拓展中國的外部發展空間。二是在對外發展合作的內容上，形成“軟、硬”并重的格局。“硬合作”是指在南南合作框架下，圍繞PostMDGs加大對其他發展中國家資金和技術援助力度；

“軟合作”是指圍繞可持續發展能力建設，加大在發展理念、發展經驗分享等方面的合作與推介力度，提升中國發展理念與模式的國際認同和影響力。三是圍繞實現PostMDGs建立以中國為主導的區域性乃至全球性伙伴關系，增強中國在區域乃至全球性發展規則制定中的影響力。

為此，建議中國盡快啟動以下幾個方面的工作：①圍繞PostMDGs建立專門的長效工作機制，例如可考慮成立國家推動PostMDGs領導小組、組建國家可持續發展專家委員會等。②對中國可持續發展的理念創新、實現MDGs的成功經驗進行系統梳理和凝練，形成一整套可移植、可供借鑒的“中國模式”。③建立以國家可持續發展實驗區為依托、以實現PostMDGs為目標的可持續發展最佳實踐全球合作網絡，藉此深化對外發展合作并推廣中國的可持續發展模式。④設立PostMDGs國際合作基金，并將“一帶一路”戰略與實現PostMDGs緊密結合，加大亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金對于沿線國家實現PostMDGs的支持。⑤在PostMDGs框架下，根據中國的國情，研究提出面向2030年的中長期國家可持續發展目標和面向2020年的具體、可操作、可衡量的近期目標，并將近期目標全面融入國家“十三五”國民經濟與社會發展規劃綱要中。⑥積極參與全球可持續發展報告編寫進程，并圍繞實施國家可持續發展目標，啟動周期性的國家可持續發展報告編寫進程，推進國家可持續發展報告與全球可持續發展報告進程形成緊密合作。

（編輯：劉照勝）

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