新常態強化銀行外匯代位監管政策建議

梁繼鋒

(中國人民銀行朔州市中心支行，山西 朔州 036000)

近年來，外匯管理領域按照國務院關于“減政放權”的總體安排部署，有效的落實了國家外匯管理局“五個轉變”工作理念，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，大幅削減外匯審批事項，切實推進外匯管理工作從重審批向重監測分析，從重事前監管向強調事后管理的轉變。順應改革趨勢，外匯指定銀行較以前承擔了更多代位監管職責，成為外匯業務審核與辦理的最前延。

新形勢下加強對外匯指定銀行代位監管工作的監督指導，有效防范和化解外匯業務風險，切實提高外匯管理服務地方涉外經濟發展能力，積極構建銀行代位監管模式下外匯監管新常態成為目前外匯管理工作的難點和重點。

一、銀行外匯代位監管現狀

目前，經常項目項下外匯業務已完全實現銀行代位監管，外匯管理部門只對個人和服務項下的大額經常項目收付進行管制，對個別服務貿易和個人大額收付匯，資金流與貨物流嚴重不匹配的主體和分類考核為B類或C類的企業主體進行有針對性的管制；資本項目項下外匯業務基本建立代位監管雛形，至2015年6月1日，資本項目基礎外匯業務將全面放開，屆時資本項下外匯管理領域也將形成以銀行代位監管為主，外匯管理局事后監管為輔的代位監管模式。但是，銀行在履行代位監管職責過程中，監管效果卻不盡如人意。

(一)經常項目：業務審核重形式不重實質

貨物貿易外匯管理項下銀行辦理外匯收支業務需按照貿易外匯收支主體的分類級別進行外匯收支審核。實際業務辦理中，金融機構需預先查詢企業名錄狀態與分類等級，按《貨物貿易外匯管理指引實施細則》，根據主體分類級別要求審核相應的商業單據、發票、合同或《貨物貿易外匯業務登記表》，企業主體提交貨物貿易業務相關憑證后即可辦理外幣貨款收付，而對于相關主體的資質、背景、貿易背景真實性等不做過多的調查了解。

服務貿易項下按照抓大放小的原則，對小額服務貿易資金收匯不做過多限制，僅對單筆等值5萬美元以上的服務貿易外匯收支業務進行真實性審核。《服務貿易外匯管理指引實施細則》規定銀行辦理單筆等值5萬美元以上的服務貿易外匯收支業務，按不同的交易類別審查并留存交易單證。銀行在辦理過程中往往只審核交易單證，而對于交易單證和交易背景的真實性則再所不問。對于具體交易類別定性比較困難的服務貿易外匯收支，《細則》兜底條款規定的審核單據為：合同(協議)或發票(支付通知)或相關其他交易單證。實際執行中可操作性較差。

個人外匯業務項下，目前我國暫未對個人用匯完全放開。金融機構辦理個人外匯業務重點控制個人通過分拆渠道辦理個人結售匯業務，從實際監管情況來看，目前等值5萬美元的個人結、售匯總額對于個人正常用匯需求完全滿足。通過分拆方式辦理的個人結售匯業務通常都屬于異常外匯資金。而近年來個人分拆結售匯頻發，尤其是電子銀行結售匯推廣以來，個人分拆結售匯業務增量更呈井噴態勢，歸其原因在于銀行代位監管的缺位。

(二)資本項目：金融機構尚未脫離逐筆審批慣性

2013年以來,直接投資項下資本項目外匯業務也順應外匯管理“五個轉變”的理念逐步放開。先后對融資租賃業務、境外投資者受讓境內不良資產外匯業務、境內機構境外直接投資前期費用管理和外資企業利潤匯出等資本項目外匯業務取消了外匯局的前置審核，轉為由銀行直接審核辦理。此外，國家外匯管理局于2015年先后發布《國家外匯管理局關于進一步簡化和改進直接投資外匯管理政策的通知》(匯發〔2015〕13號)和《國家外匯管理局關于改革外商投資企業外匯資本金結匯管理方式的通知》(匯發〔2015〕19號)文件，將于2015年6月1日正式取消直接投資項下外匯登記核準業務，簡化FDI出資確認登記、ODI再投資備案等手續，實施外商投資企業資本金意愿結匯制度。所有這些舉措均以取消外匯管理部門前置審批，轉由金融機構履行代位審核職責為目的。從目前資本項目領域已正式實施的改革項目來看，銀行對外匯管理部門審批前置的業務辦理方式已經形成慣性，具體業務發生時，仍要求相關主體取得外匯管理部門的核準后再行辦理，需要外匯管理部門逐筆告知可直接辦理后銀行才予辦理。同時，由于資本項目外匯管理制度多年以來的管制背景較為嚴格，導致金融機構在辦理相關業務過程中慎之又慎，基本上依靠向外匯局咨詢、請示、確認無誤后才敢下手操作。形成表面上相關業務已簡化審批權限由銀行直接辦理，實際操作中由于銀行的“審批慣性”使得具體審核職責仍然由外匯管理部門履行，銀行資本項目外匯業務代位審核舉步維艱。

二、銀行代位監管成效不明顯的原因分析

銀行外匯業務代位監管模式有效運行的前提是外匯管理部門與金融機構自身角色轉變和代位監管體系綜合優化的程度。從目前銀行代位監管履職效果來看，銀行自身限于內部管理、人員、知識結構、營業理念等方面的短板，無法充分有效的履行代位監管職責。同時，基層外匯管理部門在相關外匯管理政策改革后，沒有積極做好與金融機構的對接，引導督促不足，自身角色轉變也不到位，難以與銀行代位監管形成合力。金融機構與外匯管理部門兩個層面工作不到位，使得銀行外匯業務代位監管模式運作效果不佳。

三、銀行代位監管履職中存在的問題

一是銀行盈利性與代位監管職責不協調。銀行的企業性質決定了其以利潤最大化為最終經營目標，一切經營活動的核心均為獲取營業利潤。而銀行的代位監管職責是其在經營外匯業務同時附隨的審核義務，在沒有嚴格制度約束的情況下，銀行只會強調盈利性而忽視附隨義務。當具體外匯業務與外匯管理規定相沖突時，銀行為了搶占市場份額，獲取營業利潤，就會放棄其代位審核職責，對規避外匯管理的行為睜一只眼閉一只眼，為客戶大開方便之門，甚至鋌而走險幫客戶規避監管。

二是內控制度不健全且執行流于形式。近年來，通過外匯管理部門的檢查核查，各銀行業金融機構或多或少均制訂了相關外匯業務內控制度，但是外匯管理部門在每次檢查中總能發現銀行在內控建設中存在的問題：一是內控制度不健全。部分銀行對已開辦外匯業務的內控建設并未做到全覆蓋，部分外匯業務有相應的內控制度制約，部分外匯業務則沒有建立內控制度。二是內控制度修訂不及時。目前絕大多數銀行存在內控制度未及時修訂的問題，不能根據國家外匯管理政策和外匯業務實際的變動情況實時更新，一份制度用多年，內控制度形同虛設。三是銀行外匯業務內控執行普遍較差。目前銀行外匯業務內控制度僅為應付外匯管理部門檢查之用，內部管理過程中往往用銀行自身的業務考評管理辦法，即績效考評辦法，外匯業務內控制度只停留在制度層面，難以落實。四是銀行內控違規的追責機制不健全。目前可見的外匯管理法規中，只規定銀行辦理外匯業務應建立全面完整的內控制度，而對于銀行內控制度不健全，內控執行不到位等內控違規行為，沒有專門的罰則規定，追責機制不健全，必然造成銀行外匯業務內控建設形同虛設，內控執行流于形式等問題。

三是銀行“展業三原則”落實不到位。首先，由于信息不對稱的原因，銀行缺乏有效渠道獲取客戶全方位信息。在目前市場經濟多元化發展的形勢下，作為外匯市場交易主體的企業和個人經濟關系錯綜復雜。尤其是企業主體，存在持股參股，債權債務關系的很多，銀行對客戶了解主要通過實地查看其廠房、開工狀況、進出口、信貸質押狀況等方式進行，而對于客戶在他行的信貸狀況、上下游交易對手的經營狀況則無從了解，“了解你的客戶”自然無法做到全面具體；而個人外匯交易主體由于其業務零散且沒有持續性，具體業務辦理過程中多數業務只需提供身份證即可辦理，銀行對其信息掌握更少。

其次，對業務本身的了解滯后于違規主體。從目前外匯管理工作實際來看，銀行具體業務經辦人員對于外匯業務的掌握基本停留在傳統業務熟悉，新興業務生疏的狀態，新興外匯業務發生時，僅能夠憑借微薄的外匯知識沉淀和查閱操作規程等方式進行系統操作，對業務本身發生的原因,風險點等信息掌握不全,不能做到“了解你的業務”。而一些蓄意違規主體本身掌握的專有領域外匯知識往往比銀行柜員豐富，并且時常利用新興外匯業務盲點多的特點規避外匯管理。如近年來一些不法分子借虛假轉口貿易渠道，套取銀行融資資金或實現其他套利目的，而目前的外匯法規暫無十分明確、細化的轉口貿易業務操作指引，由于不了解轉口業務內情，銀行極易被違規主體利用。

第三，“盡職審查”無統一執行標準。對于具體外匯業務，銀行是否做到“盡職審查”，沒有量化標準，并且目前對各項外匯管理業務具體審核哪些資料能夠滿足“真實性審核”的要求不一致。這就使得不同的銀行對交易資料的審核程度不一，有的銀行完成表面真實性審核即止，有的銀行則對交易主體關聯方、上下游交易對手和其他方面進行徹底調查。銀行在為客戶提供金融產品和服務的過程中履行“展業三原則”，利益沖突、內控管理的嚴謹和細致程度會造成銀行間執行標準不一。這種差異性讓銀行處于兩難境地的同時，也可能造成銀行間不公平競爭，部分客戶轉向審核條件寬松的銀行，最終導致銀行客戶盡職調查整體標準的逐漸降低。

四、外匯管理政策改革過程中存在的問題

一是外匯管理各領域改革不同步，沒有對銀行形成“放權”壓力。外匯管理領域自貨物貿易外匯管理改革實施以來，已逐步開始踐行總局“五個轉變”精神實質，但由于外匯管理政策法規調整分階段、分部門實施，導致貨物貿易外匯管理政策改革先行，其他各領域外匯管理政策改革相對滯后的情況，政策實施的不同步使得基層外匯管理部門即要下放部分監管權限，又要執行多數外匯業務的監管權限，總體的管理思路仍以外匯局審核，銀行辦理為主，沒有形成外匯管理權限整體下放對銀行及時構建代位監管體系的“壓力”，銀行受長期依賴外匯管理部門審批把關的履職模式影響，習慣于被動式、表面化地處理外匯業務，未能主動適應外匯管理模式的變化，影響代位監管模式運行效率。

二是外匯局對銀行的督導不到位，銀行內控管理難以取得實效。外匯管理部門對銀行內控制度建設規范與引導工作不夠。目前銀行外匯業務依據的內控制度多為歷史積淀下來的傳統內控體系，這種體系仍以外匯審批管理模式為中心。多數銀行未隨著近年來外匯管理體制改革的總體思路重新構建代位監管體制下的內控體系，而外匯管理部門對銀行內控建設方面要求不高，管理不嚴，對銀行內控建設缺乏督導,使得銀行構建代位監管模式下內控體系的積極性不高。在目前外匯管理體制下，對銀行內控制度不健全等制度體系方面的問題未明確規定罰則。外匯局在日常外匯業務檢查過程中，經常涉及銀行相關內控制度的建設情況，但檢查過程中發現銀行內控建設問題后，相關法規中關于內控管理問題的罰則依據不明確，不能積極運用處罰權限對違規行為進行糾正，導致銀行長期對外匯業務內控建設不重視，銀行外匯內控建設難以取得實效。

五、強化銀行外匯代位監管職責的政策建議

(一)明確外匯指定銀行代位監管職責

一是從法規上明確銀行在辦理外匯業務時承擔的管理職責和義務，外匯局在相關法規中明確銀行未有效履行代為監管職責的處罰措施。二是引導銀行積極轉變觀念，在追求自身利益的同時，進一步增強全局觀念和大局意識，將實現利益最大化與風險最低化作為經營目標，使銀行充分認識履行代位監管職能也是自我保護和風險防范。此外，營造銀行間良性競爭的環境也十分重要。這樣可降低部分銀行因過度競爭壓力而違規經營的可能，從而使“代位監管”職能能夠充分有效發揮。

(二)建立銀行業務人員培訓長效機制

目前外匯指定銀行經辦人員變動頻繁或是業務量小，對外匯業務操作掌握不全面，建議各銀行可建立專人負責機制來加強對外匯崗位的協調。各銀行指定負責人向外匯局定期進行報告，外匯局可根據實際情況不定期對外匯崗位的人員進行培訓。并建立業務人員考試題庫，不定期組織外匯指定銀行分支行網點前臺外匯經辦人員答題，檢測其外匯基礎政策法規掌握水平。對于政策領會不清而錯答的題目給予現場糾錯更正，并將考試結果反饋各銀行，從而規范其業務操作。加強對銀行內部控制制度的檢查，定期或不定期檢查外匯指定銀行內控制度建立和落實情況。

(三)建立可疑線索舉報激勵機制

一是針對銀行“代位監管”過程中可能出現的違規情況，建議完善銀行事后監督檢查機制，誠實履行“代位監管”職責；二是外匯局建立可疑線索舉報激勵機制，對銀行提供線索，積極主動配合外匯局查處違規案件的情況，視其貢獻大小和案件重要程度，通過考核加分或物質獎勵等方式調動銀行積極性，增強銀行“代位監管”效力。

(四)建立以非現場為主的監管體系，提高外匯檢查實效

加強非現場監管基礎建設，運用科技手段提升非現場監管效力;制定對外匯指定銀行非現場監管定期通報制度。外匯局應該利用國際收支申報、結售匯統計、直接投資、外匯檢查非現場監測等業務系統，按月對銀行外匯業務進行監測。對發現的數據差錯、異常數據等，實施差錯糾改通知、異常數據等報告制度，同時加大對銀行在差錯頻率高、金額大、性質嚴重的，要按照相關規定予以處罰。

(五)加強差異化管理，完善監管體制，提升監管效能

根據每年《銀行執行外匯管理情況規定情況考核辦法》規定，每年將銀行進行A、B、C三級分類，并在全轄內通報。根據分類考核結果，按照約束與激勵結合的原則，對不同類別的銀行實現差異化監管，對A、B、C三類銀行采取不同的非現場監測頻率和現場檢查次數、不同的監管措施、監管方式和力度、分別給予不同的監管授權以及業務培訓和指導，做到獎懲有度，獎罰分明，提出改進建議和措施，敦促其加強管理，高度重視，確保外匯政策有效落實。通過對外匯指定銀行實行差異化管理，在強化外匯政策執行效果中，提升對外匯指定銀行管理效能。

(六)加大處罰力度，提高銀行的違規成本

追逐利益最大化是商業企業的經營目標，外匯指定銀行特殊的身份“一肩雙責”，既要追求經營利潤又要代位監管，如何平衡二者的關系是銀行在代位監管過程中要面對的選擇。既然代位履職為銀行服務客戶提供了有利的條件，也同樣賦予銀行監管的責任，在利益和監管的同時外匯局要利用制度規范、約束銀行的外匯行為，同時加重對銀行違規的處罰力度，增加其違規成本，客觀上使其嚴格履行代位監管行為，優化外匯市場氛圍，充分發揮銀行代位監管的有效性。