轉型背景下我國農業面源水污染防治立法實施路徑

李義松　陳昱晗

摘要：農業面源水污染已經成為影響農村生態環境的重要因素，不同于點源污染的隱蔽性、分散性特征，使得治理面臨困境。在農業生產向環境友好型轉變的背景下，完善的立法可以為其提供制度性保證。我國應當基于已有立法和司法實踐，借鑒發達國家相關經驗，以農業轉型背景下的立法價值定位為中心，建立和完善我國農業面源水污染防治立法。

關鍵詞：水污染；農業面源污染；污染防治；立法；發達國家

中圖分類號： D922.683 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2015）03-0441-03

我國水資源總量豐富，但是人均水資源量卻不足世界人均水量的1/4，我國面臨著嚴重的水危機。相比人均水量的稀缺，水污染面臨的局勢更為緊迫，我國大部分淡水水域受到顯著污染。隨著農村城鎮化進程的加速，農村工業的興起，農村水污染面臨點源與面源共存，農村水資源的惡化已經成為不可否認的事實。農業面源污染是造成農村水污染的重要因素。農業面源污染是指在農業生產活動中，農田中的泥沙、農藥、營養鹽及其他污染物，在降水或灌溉過程中，通過農田地表徑流、壤中流、農田排水和地下滲漏，進入水體而形成的非點源污染。 十八大將生態文明納入“五位一體”的總體布局，推進農村生態環境建設是其重要內容，而農業生產方式也需要從“化學農業”向“綠色農業”轉型，回歸傳統環境友好型的農耕方式。農業面源污染的產生不僅包括經濟因素，還包括文化觀念轉變、政策措施等非市場因素，立法作為國家通過強制手段實現社會管理的方式，對引導農業轉型、轉變農民觀念、改善農村環境，具有直接的作用。如何從立法角度解決農業面源水污染防治問題，是水污染防治立法體系的重要組成部分，也關系到我國農業發展的整體態勢。

1 我國農業面源水污染防治的立法現狀

《“十二五”規劃綱要》明確指出“堅持走中國特色農業現代化道路，把保障國家糧食安全作為首要目標，加快轉變農業發展方式”，將治理農藥、化肥和農膜等面源污染，全面推進畜禽養殖污染防治作為推進農村環境綜合整治的首要內容。

據統計，2007年中國化肥總用量達到3 791萬t，至2012年增至5 636萬t，單位面積化肥用量達279 kg/hm2，是世界平均水平的3倍。2012年，全國農藥用量高達138.6萬t，其中高毒農藥占70%。 每年畜禽養殖糞便排放約38億t，畜禽化學耗氧量（COD）高達9 118萬t。農業源氨氮排放總量為 83萬t，約占全國氨氮總排放量的31%，畜禽養殖氨氮約占農業源氨氮排放總量的44%，其余主要為化肥的氮磷流失。

中國目前對于面源污染的防治仍停留在技術層面上和經濟層面上，還沒有轉移到法律政策的層面上。 與工業污染防治立法體系相比，我國農業污染防治立法還比較滯后，特別是對造成農業面源污染的化肥和畜禽糞便的管理，也只是以行政法規和部門規章的形式加以控制，并未將污染防治作為立法重點。例如，《肥料登記管理辦法》主要規定了肥料登記的申請、審批和管理，《農藥安全使用規定》針對農藥的購買、運輸、保管、使用作出了規定，但都沒有涉及保護生態環境的條款。《農藥管理條例》是針對農藥生產、經營和使用的監督管理，盡管提及注意保護環境、遵守環境保護法律、法規的有關規定，但是對污染生態環境的行為如何進行有效的監督管理并未涉及。目前，我國農業水污染防治的立法體系主要包括《環境保護法》和2008年《水污染防治法》，其中《水污染防治法》第四十七至五十一條，對農業和農村水污染防治進行了概括性規定。《農業法》第57～59條，對合理利用和保護自然資源、合理使用化學農藥產品等進行了原則性規定，但范圍過于寬泛，例如“合理”的標準如何界定，違反該條款應承擔的法律責任是什么，均需要進一步探討。

從整體上看，中國對農業面源水污染防治立法還停留在原則性規定層面，加上農業面源污染具有分散性、隨機性特征，從技術上和農民意識上看來，現有的概括性規定都不足以解決現存的環境問題，進一步具體化是解決該問題的必經之路。

2 農業面源水污染防治的域外立法與實踐

2.1 美國

美國自切薩皮克灣環境危機開始關注農業面源水污染防治，1972年在《清潔水法》中首次將面源污染入法，農村潔水計劃是面源水污染防治的重要舉措，國家以分擔費用和減免稅收的形式，對自愿采取污染防治措施的主體給以政策和資金支持。1974年《安全飲用水法》在幾次的修訂案中也涉及到了農業面源水污染問題。1985年《食品安全法》中的水土保持計劃和保護承諾計劃是政府遏制農業面源水污染的有益嘗試，該計劃為其后美國相關立法奠定了實踐基礎。1987年《水質法》和1990年《海岸區法案》都強調了政府在農業面源水污染治理中的角色定位，各州政府有責任與其他州和地方政府密切合作，采取相關管理措施控制農業面源污染，以恢復和保護水體。違反相關農業環境條款，視情節輕重，處以不同數額的罰款，甚至監禁。

在化學農藥控制管理方面，1947年《聯邦農藥法》對農藥殺蟲劑的種類、使用方法等都有嚴格的要求，特別是農藥成分和殘留物的數值控制，都必須達到環境允許值，農藥包裝必須與農藥的實際相符合，否則農藥生產者和銷售者都要承擔法律責任。如今大部分州都制定了化肥法律，相關細則也在實踐中不斷補充。

2.2 日本

日本在1992年提出，環境保全型農業，在追求農業所固有的生產機能的同時，兼顧環境負荷量，發展可持續性農業。隨后《食物、農業、農村基本法》《關于促進高持續性農業生產方式采用的法律》，強調了農業在保護土壤、涵養水源的生態價值，并且通過各項農業技術和標準，實現對安全農業生產的控制，此外，符合條件的農業者才可以享受稅收、補貼等經濟待遇。

在化學肥料控制方面，2000年修訂的《肥料管理法》規定原料中含有污泥的堆肥必須作為普通肥料登記，與不需要成分標志的特殊肥料分隔開，以便對污泥進行分類處理[1]。 在畜禽糞便處理方面，日本1999年頒布了《家畜排泄物法》，對一定規模的畜禽養殖者，禁止其將畜禽糞便隨意堆積或者向水體排放，糞便保管設施需要符合相關標準。在納稅時對畜禽糞便處理得當的養殖者給以16%的稅收返還，并且設定固定資產稅5年減半的措施作為激勵。

2.3 歐盟

歐盟頒布《飲用水指令》《硝酸鹽施用指令》對水體中的農藥殘留物實行嚴格標準，減少硝酸鹽對水環境的影響。德國《施肥令》《土壤保護法》《生態農業法案》，要求農業生產者嚴格按照要求使用化肥，否則將遭受懲罰，并且將清潔工業的生產模式引用到農業生產過程中，盡量減少對環境的影響。家禽的排泄物不經處理不得流入水源，特定的水源區還需控制家禽的養殖規模。

從國外相對完善的農業面源水污染防治立法中可見，立法的具體化、操作化和相關立法的配套性、系統性，為解決農業面源水污染問題提供了良好的適法性基礎；有標準、有層次、有針對的懲戒措施，增強了農業生產者的環境責任意識；政府管理部門分工明確，是實現農業面源水污染監管的必要條件；用經濟手段引導農業生產者、提高公眾參與度，是控制農業面源水污染防治的有效途徑。

3 我國農業面源水污染防治立法的實施路徑

3.1 我國農業面源水污染防治的立法價值取向

法律的價值是法律在發揮其社會作用的過程中所追求的理想和目的，“一部法律的價值定位反映著法律創制和實施的宗旨，對觀念變革、制度創新具有積極意義[2]。” 我國環境立法價值取向經歷了人類中心主義、生態中心主義、可持續發展3個階段。在我國現階段的環境立法中，多采用兼顧環境保護與發展經濟相結合的理念，當兩者不可兼得時，該理念就被理解為經濟發展為主、環境保護為輔，從而導致環境進一步惡化。十八大以來，我國政策大力倡導農業生產方式的轉型，追求循環農業、節約型農業、環境友好型農業，農業面源水污染防治立法也應當以此為價值向導，堅持把可持續發展作為立法指導思想。具體表現為以人為本，生態本位，合理利用自然資源，尊重自然規律，減少人類活動對自然資源的破壞，重視農村生態系統的整體性，統籌協調農村人口、資源、環境、經濟之間的關系，構建以可持續發展為中心的農業面源水污染防治立法，實現環境的公平正義。

3.2 進行農業面源水污染防治的專項立法

我國農村生態系統是一個不可分割的整體，它具有自身的特殊性，我國目前《環境保護法》和《水污染防治法》的普適性規定，并沒有與農村具體的經濟、生活方式相結合。（1）我國需要在環境保護基本法中，進一步規定農業面源污染的源頭控制，將農村面源水污染防治以基本法的形式確立。（2）鑒于農村生產生活的特殊性，需要一部綜合性的農業面源水污染防治法，以實現對農業水污染防治整體規劃和宏觀調整。但鑒于不同類型污染源之間的差距，以農藥、化肥、畜禽養殖、生活垃圾等不同污染源為調整對象的專項立法，是實現具體化控制的有效手段，可以作為綜合性立法的配套細則加以規范。同時，考慮到各地方農業面源水污染的特殊性，地方可以結合本地區農業的發展特點，在國家農業面源水污染防治的基礎上，進一步細化規定，制定適合本地區的地方法規[3]。 在農業跨區域或者跨流域水污染問題上，需要國家及時檢測與調控，構建專門的區域性、流域性規范文件。

3.3 構建科學合理的監督制度

農業面源污染問題管理體制的混亂與缺失，是造成該問題惡化的重要因素之一。由于農業面源水污染本身的性質，既牽涉到環境保護行政主管部門，又包括農業行政主管部門、土地管理部門等，導致職責分散，效率低下，缺乏統一的管理，出現“爭著管”“沒人管”的局面[4]。 為了扭轉這種局面，立法應當明確農業面源水污染的綜合協調機構，由環境保護部門統一監督與管理，各部門相配合。我國是個農業大國，農業環境問題僅靠環保部門是難以解決的，我國又是個依法治國的法治國家，農業、水利等行政部門在農業環境問題上的權限職責需要立法予以明確，各部門各司其職，依法對農業面源水污染進行管理監督。在機構設置上，我國最基礎的環境行政主管部門是縣級，縣級環境保護行政主管部門統一對縣級以下地區進行環境監管。很少設置縣級以下的環保派出機構，而農業面源水污染具有分散性，對其監督就需要從最基層開始，縣級的環境行政主管部門并不能滿足現實需求，加強鄉鎮環境管理機構的建設、賦予村民委員會環境監管權，提高管理者專業水平，能夠有效提高農業生產者的環境意識，實現農業面源水污染防治的有效監管具有積極意義。

3.4 完善農業面源水污染防治的法律責任

完善的法律責任制度是法律得以貫徹落實的根本保障，我國農業面源水污染防治立法中缺少相關的責任制度，使得違法行為愈演愈烈，農村水污染治理也面臨無法可依的困境。農業面源水污染的治理重在源頭控制，既有污染源頭也有生產源頭。在立法中需明確農業面源水污染防治的法律責任主體，既包括農業生產者，又包括生產、銷售不符合環境標準化學用品的企業法人或組織。同時，如環境主管部門存在違法性行為，也應當追究其責任。

農業面源水污染防治的責任類型可分為3類：即農業面源污染的民事責任、行政責任、刑事責任。環境民事責任作為環境責任的一種，不同于傳統的民事責任，實行無過錯責任原則，并不以造成現實損害為要件，因為農業面源水污染通常需要長時間的積淀才會表現出損害后果，其因果關系的判定也需符合環境侵權的損害特點。在“污染者負擔”的原則下，除了直接責任人，非法生產銷售化學用品的法人企業和組織也應當承擔連帶責任。我國目前對農業面源水污染防治行政責任的承擔者主要是行政相對人，對違反相關規定的行政相對人處以警告或者罰款，但是并沒有涉及對行政主體的約束，對行政執法過程中的違法行為造成農業面源水污染加劇的，相關行政管理主體應當承擔一定的懲罰性或補償性法律責任。環境刑事責任作為最嚴厲的制裁手段，有學者認為鑒于農業面源污染的緊迫性與嚴重性，要在刑法中增設農業面源污染事故罪，并且由結果犯改為危險犯，以提高對農業面源污染的打擊力度。

3.5 建立農業清潔生產與環境標志制度

我國農業環境的保護應當以“預防為主，治理為輔”，從源頭上解決農業面源水污染防治問題是最為有效的途徑。清潔生產制度起初應用于工業領域，通過對工業生產的全過程加以污染控制，實現污染最小化。2002年我國《清潔生產促進法》 第一章第二條規定：“本法所稱清潔生產，是指不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料，采用先進的工藝技術與設備、改善管理、綜合利用等措施，從源頭消減污染，提高資源利用率，減少或者避免生產、服務和產品使用過程中污染物的產生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環境的危害。”正式確立了清潔生產在我國的法律效力，多應用于工業生產領域，并取得了一定的實效。但是，近年來我國人口不斷增長，對農產品的需求隨之增長，大量使用化學投入品，追求農產品短期高產，成為我國農業發展面臨的現實問題。化學品的不合理使用、禽畜排泄物的隨意處置，造成了我國農業面源污染治理形勢更為嚴峻。將清潔生產推廣到農業生產領域是實現我國農業轉型的必然要求。農業清潔生產并不排除化學品的使用，而是使用符合標準的綠色農業化學品（農藥、化肥等），將清潔生產貫穿到農業生產的全過程。大力推廣、應用農業新技術；根據土壤供肥能力，合理使用化肥；減少氮肥用量，推廣使用生物肥；推廣綜合病蟲防治法，減少農藥特別是殺蟲劑的使用；以低毒、低殘留的新型農藥取代高毒型農藥；使用農用可降解薄膜；對農業化學品進行規范化管理，嚴格按照技術規范使用。對符合清潔生產技術標準的農業生產者，給以補貼或者稅收優惠，建立農產品的環境標志制度，對符合清潔生產的產品貼上相應標簽，這樣生產者可以從中得到可觀的經濟收入，從而解決環境公共性與理性經濟人“自利性”之間的矛盾。

3.6 建立公眾參與制度

2006年，我國頒布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，首次將公眾參與應用到環境保護領域，使得公眾參與制度化，為我國農業面源水污染方式的公眾參與制度提供了有益借鑒，公眾參與是一種由內而外的制度，而不只是流于形式，農業面源水污染產生的主觀原因是農業生產者環境意識的缺失，實際上農業生產者既是污染物的排放者，也是污染物的受害者。在農業生產方式轉型的背景下，農業生產者是國家政策和法律的實施對象和承擔載體，最終還需農民自己來落實。提高公眾環境意識事關農村環境治理的成效，農民對影響到自己利益的公共事務有知情權、決策權、監督權。一方面公眾要參與到農業面源水污染防治的宣傳教育中，另一方面，需要依靠公眾實現環境監督，彌補行政手段的不足。引導農民樹立農業可持續發展觀念，通過宣傳教育、技術培訓，讓農民意識到維護良好生態環境的重要性與必要性，促使農業生產者自覺向“環境友好型”農業轉變。

總之，農業發展在我國經濟發展中有舉足輕重的地位，農業生態環境保護也應當成為我國生態文明建設的重要內容，農業面源水污染防治是影響農業生態環境的重要因素，只有對其進行專項立法，從法律層面加以明確，才能使農業面源水污染防治有法可依，從而實現我國農業生產方式的順利轉型。

參考文獻：

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