河南新型城鎮化發展選擇中鎮模式的原因探析

楊光

[摘 要] “中鎮模式”即有機整合地理位置相接的若干小城鎮，考慮各種環境關系后進行最優化的城鎮人口和基礎設施配置，通過整體規劃規避城鎮發展中存在的諸多問題。目前，河南新型城鎮化發展迅速，但是按照大城市論和小城鎮模式發展新型城鎮化，河南由于土地資源矛盾突出，人口資源環境約束明顯，中心城市綜合實力及帶動能力弱，城市形態不合理，在新型城鎮化建設中不適合大城市模式。小城鎮模式下會使土地資源流失嚴重，人均成本較高，人口減少，小城鎮職工經濟收入低。因此，“中鎮模式”是河南推進新型城鎮化建設的必然方式。

[關鍵詞] 河南；新型城鎮化；發展選擇；原因探析

[中圖分類號] F270 [文獻標識碼] A

近年來，河南城鎮化快速發展，水平顯著提高。但是，小城鎮當前的經濟實力顯然是無法起到推動新型城鎮化發展的決定作用的。而鄭州、洛陽這樣的大城市存在著交通擁擠、用地緊張、環境污染加劇、基礎設施超負荷、人口入戶門檻高等多種現實制約因素，阻礙了城市化的進一步加速發展。同時中小城市在吸納外來人口、提供公共服務等方面具有很大的發展空間，應該成為推動河南新型城鎮化發展的中堅力量。中小城市的發展在理論上就是與大城市論和小城鎮論相對應的“中鎮模式”的實質內容。

一、“中鎮模式”的內涵

所謂“中鎮”是建立在幾個小城鎮基礎之上的，不完全脫離農業生態環境的、起地區帶動作用的中小城市和縣城，它和農業有著密切的聯系，是以大量農業人口為支撐的、資源節約的、環境友好的緊湊型城鎮。中鎮的建設就是要有機整合地理位置相接的若干小城鎮，將人與土地、工業與商業、生產生活與生態環境的關系都考慮在內進行最優化的城鎮人口和基礎設施配置，通過整體規劃、長遠規劃，避免大城市和小城鎮發展中存在的諸多問題。某種意義上講，中鎮更多的側重于中小城市的發展。

二、河南新型城鎮化不能選擇大城市模式的原因

（一）選擇大城市模式可能使河南新型城鎮化陷入困境

1.河南土地資源矛盾更為突出

大城市論面對的首要問題是土地問題。發展大型城市需要大量的土地作為依托，國家的土地總量是有限的，河南一味擴大城市規模會導致兩個后果。

一是河南耕地總量不斷減少。河南省目前以占全國1.74%的土地養育著占全國7.47%的人口，2008年全省人口密度為599人/Km2，是全國平均水平的3.3倍。全省人均土地資源占有量僅為0.19公頃，不及全國平均水平的四分之一，在這種人均土地總量約束之下，各類土地資源的人均占有量均較少。目前除耕地人均數接近全國平均數外，人均林地和草地分別為全國平均水平的11%和9%。受土地資源總量和農業生產條件的限制，加之巨大的人口壓力，河南省土地承載力目前已處于臨界甚至超載狀態。

二是河南建設可用地不斷減少。2008年末河南省城鄉用地規模為1834679.89公頃，總人口9918萬人。其中城市用地規模為208123.00公頃，城市人口2121萬人，人均用地98.12m2；建制鎮用地規模為192166.00公頃，建制鎮人口1452萬人，人均用地132.35m2；農村居民點用地規模為1218772.00公頃，農村人口6345萬人，人均用地192.08m2。河南省城市人均用地水平98.12m2/人低于城市人均用地120m2/人的標準，城市用地偏緊，建制鎮人均用地水平適中，而農村居民點人均用地水平偏高，達192m2，遠高于150m2的村鎮居民點人均用地標準。

2.人口資源環境的約束更為明顯

我省有近1億人口，人均GDP只有20477元，僅相當于全國平均水平的81.3%，地方財政一般預算收入1126億元，人均財政收入1133元，全國倒數第一。我省城鎮化率每提高1個百分點，就需要增加100萬的城鎮人口。同時，城市配套設施建設速度趕不上人口增加速度，城市居民生活質量下降，造成交通擁堵等大城市的普遍問題。城市環境不堪人口重負，水、大氣、固體廢棄物和城市噪聲都存在著嚴重污染。據環保部《2012中國環境狀況公報》介紹，涉及我省的黃河、淮河為輕度污染，海河為中度污染。

總之，持續涌入的人口給社會穩定帶來了巨大壓力，特別是人口流動帶來的犯罪問題十分突出。目前，鄭州市70%的犯罪是外來人口，違法犯罪被侵害人中有一半是外地人口。

（二）河南中心城市發展尚不具備大城市模式的必要條件

1.中心城市綜合實力不強

目前，我省100萬人以上的特大城市只有3個，大城市發育不足，中等城市規模偏小。2012年，鄭州市在中國社會科學院發布的《中國城市競爭力報告》中僅排在第45位，經濟總量及對全省經濟發展貢獻度均低于武漢、長沙等城市。

2.大城市輻射帶動能力弱

中心城市仍以低層次的一般性服務功能為主，而高層次的綜合服務功能則較為欠缺。2011年，鄭州金融服務業從業人數占第三產業從業人員的比重為0.08%，中心城市三次產業結構畢偉4：53：43，第一產業比重較高；平頂山、鶴壁、濮陽、許昌、漯河等市的第三產業比重不足30%，使得中心城市的對外輻射帶動功能難以有效發揮。

3.城市形態不夠合理

河南部分中心城市沿用圈層狀“攤大餅”的形式向外蔓延，造成城市形態和結構不合理，鄭州等大城市交通擁堵等“城市病”開始顯現。部分中心城市功能分區不協調，出現工業圍城趨勢。在城市外圍形成了規模較大，功能單一的工業區、高教園區或新的行政中心，配套的生活服務設施建設不足，造成了大量的通勤交通，增加了城市交通的壓力。新舊城區發展不平衡，普遍存在重新區開發，輕舊城改造的現象。

三、河南新型城鎮化不能選擇小城鎮模式的原因

（一）選擇小城鎮模式可能使河南新型城鎮化陷入“角色差距”的困境

1.小城鎮模式下造成河南小城鎮土地資源流失嚴重endprint

有些地方政府對土地資源的重要性認識不足，把土地拍賣所得作為財政支出，土地資源流失嚴重。鄉鎮企業所有權不統一，鄉辦鄉有，村辦村有，分布較散，增加了對基礎設施建設的占地要求。具有有關專家調查測算，河南由于分散建設，鄉鎮企業人均用地比城市企業多三倍以上。河南的小城鎮大多采用粗放的外延式擴張模式，土地的不合理利用和浪費問題十分突出，且出現了“多征少用、多占少用、早征遲用，甚至不用、占而不用、好地劣用”的現象。

2.小城鎮模式下造成河南小城鎮人均成本相對較高

小城鎮論實際上走的是一條分散式發展的道路，主張在農村定居點的基礎上發展功能完備的小型城鎮。要實現這樣的目標就必須在面積相對較小，人口相對較少的區域內建立起一套完整的城鎮設施體系，這就意味著整個系統的單位投入效費比低于大中型城市。以污水處理系統為例，河南1萬-2萬人口的小城鎮，如果要建設污染處理設施，總共大概需要5000萬元，即人均5000元。而在100萬-200萬人口城市建設生活污染處理設施及配套，20億可以做得比較號，不到小城鎮相應人均成本的一半。

3.小城鎮伴隨大中城市的膨脹，人口不增反降

河南城鎮資源配置的行政化傾向導致資源集中向大、特大、超大城市高度集中，向省會、副省級城市、地級市高度集中。小城鎮在資源配置上沒有得到政府的任何支持，再加上后來曾是小城鎮興旺一時的鄉鎮企業的大量破產，城鎮失去了吸納和承載農村轉移人口的能力，很多城鎮尤其是建制鎮的人口非但沒有增多，反而不同程度的在減少，小城鎮未能擔當起應有的吸納農村富余農民的角色。

4.小城鎮職工經濟收入低下，工資福利遭政策“歧視”

隨著市場經濟的發展和各項事業改革的深入，由于小城鎮各項事業投入的城鄉差距，再加上我省職工工資由各級政府承擔，而各地區經濟發展水平的差距極大，從而導致小城鎮職工人員的年收入比大中城市職工的年收入低很多。工資福利的政策“歧視”使得小城鎮難以吸引城鎮發展所必須的各類專門人才。

（二）河南小城鎮發展亦缺乏小城鎮模式的必要條件

1.城鎮功能不完善

由于河南基礎設施欠賬太多，城鎮規模集聚擴大，建設資金吃緊，造成小城鎮基礎設施和公共服務設施建設相對滯后，供給能量較弱。全省建制鎮僅有污水處理廠17座，污水處理設備43個，處理能力17.2萬噸/日。用水普及率、綠地率分別低于全國平均水平7個百分點、3.6個百分點，燃氣普及率更是低于全國近42個百分點。文化教育、醫療水平、勞動保障等社會事業發展緩慢、水平較低，勞動力培訓與中介機構缺乏，就學、就業、就醫、社會保障和住房保障“三就兩保”問題仍然突出。

2.資金投入不足

由于大多數一般鄉鎮，經濟薄弱，底子薄，經濟總量小，經濟承載能力差，建設資金缺口較大，從2011年投資情況看，全省小城鎮鎮區道路、供水等基礎設施投資僅為33.6億元。

3.承載和帶動能力不強

我省多數鄉鎮第一產業比重較大，二三產業發展乏力，為農服務、為主導產業服務的功能不完善，資源和產品輸出渠道不暢，工業主導產品市場規模小，產業支撐能力不足。全省鄉鎮中，企業從業人員僅占鄉鎮從業人員的22.82%，工業企業從業人員僅占14.91%，鄉鎮企業規模小，平均每個企業擁有企業從業人員為19.03個，且大部分分布在農村，難以發揮集聚效益。

四、河南推進新型城鎮化選擇中鎮模式的可行性

（一）中鎮模式的范圍已界定

中鎮模式下中小城市成為推動河南新型城鎮化發展的重要載體。目前，河南省已經將中小城市內涵式發展作為城鄉一體化建設的一個重要戰略，并界定了中小城市的范圍。一般意義上劃分城市大小是按城市市區常住人口數量，人口規模在50萬-100萬的為中等城市，50萬以下的為小城市。在河南的中小城市內涵式發展戰略中，根據河南實際情況，特將中小城市界定為全省縣、市、區所在城市及發展較快的城鎮。在全省城鎮體系中，中小城市占據大半，其中有縣城88個（包括中牟、開封、尉氏、蘭考、杞縣等）和縣級市21個（包括鞏義、滎陽、新鄭、登封、新密、偃師等）。

（二）中鎮模式下的河南中小城市經濟發展迅速

中小城市在河南經濟大局中占有舉足輕重的地位，截至2010年底，河南省中小城市及受其輻射效應影響的區域，總人口達7283.88萬，占全省總人口的77.4%。當年經濟總量達16112.48億元，占全省生產總值的69.8%；財政預算收入519.2947億元，占全省財政一般預算收入的37.7%；社會消費品零售總額4631.05億元，占全省社會消費品零售總額的57.86%；全社會固定資產投資11765.20億元，占全省社會固定資產投資的71%。

總之，河南已具備利用中小城市的中鎮模式推動新型城鎮化的必要性和可行性。河南只有選擇中鎮模式才能規避小城鎮模式和大城市模式所帶來的種種弊端，成為河南新型城鎮化發展的有力助推器。

[參 考 文 獻]

[1]牛文元.2012中國新型城市化報告[M].北京：科學出版社，2012

[2]中國中小城市發展報告（2012）——中小城市新型城鎮化之路[M].北京：社會科學文獻出版社，2012

[3]耿明齋.中原經濟區競爭力報告（2011）[M].北京：社會科學文獻出版社，2012

[4]郭強，菅強.中國城鎮化的困局與破局——中鎮模式的設想與檢視[J].區域與城市經濟.2012（1）

[責任編輯：劉玉梅]endprint