在“四個全面”戰(zhàn)略布局中把握依法治國的全局意義與全面要求

□褚國建

在“四個全面”戰(zhàn)略布局中把握依法治國的全局意義與全面要求

□褚國建

“四個全面”的提出，明確了新時期我們黨治國理政的戰(zhàn)略布局，確立了習近平總書記系列重要講話的思想總綱，使黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署更具思想理論支撐與戰(zhàn)略全局意義。在“四個全面”戰(zhàn)略布局中推進全面依法治國，必須抓住全面依法治國的三個基本依循，堅持黨的領導的根本立場、國家治理現代化的核心理念與建設中國特色社會主義法治體系的總目標總抓手，在突出“全面”上做文章，解決好法治建設的系統性、協調性問題，真正把權力關進制度的籠子，不斷促進社會公平正義。

“四個全面” 全面依法治國 基本依循

協調推進“四個全面”，既是一個重大的實踐命題，又是一個深刻的理論命題，它是新時期引領我們黨領導人民治國理政的重要戰(zhàn)略布局，是深刻領會習近平總書記系列重要講話精神的思想總綱，它既堅持了馬克思主義的基本立場、方法和觀點，閃耀著辯證唯物主義和歷史唯物主義的理論光輝，又結合新時期改革開放的新形勢，提出了新目標新舉措新要求，具有嚴密的內在邏輯關聯和重大的實踐指導意義，是馬克思主義中國化的最新理論成果。本文著重就如何在“四個全面”戰(zhàn)略布局中把握全面依法治國的全局意義與全面要求作些探討。

一、把握“四個全面”與依法治國的辯證關系

（一）“四個全面”凸顯了全面依法治國的全局意義

正如習近平總書記指出的：“四個全面”戰(zhàn)略布局，既有戰(zhàn)略目標，也有戰(zhàn)略舉措，每一個“全面”都具有重大戰(zhàn)略意義。全面建成小康社會是我們的戰(zhàn)略目標，全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是三大戰(zhàn)略舉措。要把全面依法治國放在“四個全面”的戰(zhàn)略布局中來把握，深刻認識全面依法治國同其他三個“全面”的關系，努力做到“四個全面”相輔相成、相互促進、相得益彰。①習近平：《領導干部要做尊法學法守法用法的模范，帶動全黨全國共同全面推進依法治國》，《人民日報》2015年2月3日。三大戰(zhàn)略舉措猶如鼎之三足，卓然而立，三者緊緊圍繞全面建成小康社會這一戰(zhàn)略目標，協同推進中國特色社會主義偉大事業(yè)，共同為更快更好實現“兩個一百年”奮斗目標，為實現中華民族偉大復興的中國夢奠定扎實基礎。“四個全面”缺一不可，一個都不能少，必須堅持協調推進，實現全面開花，這就凸顯了全面依法治國之于整個戰(zhàn)略布局的全局意義。

加強社會主義法治建設，是我們黨總結新中國成立以來社會主義革命、建設、改革正反兩方面歷史經驗得出的一個基本結論。在“四個全面”的戰(zhàn)略布局中定位法治建設，把依法治國提到了一個新的事關全局的高度。黨的十一屆三中全會提出要“擴大社會主義民主、健全社會主義法制”，強調“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”②《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第141頁。。黨的十五大首次提出并確立了依法治國基本戰(zhàn)略，1999年正式將“依法治國，建設社會主義法治國家”寫入憲法修正案。黨的十六大以來，我們黨提出“依法執(zhí)政是新的歷史條件下黨執(zhí)政的一個基本方式”，強調把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央審時度勢，提出“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，強調“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關鍵是依憲執(zhí)政。新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政”。③習近平：《在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2012年版，第11頁。黨的十八屆三中全會首次用獨立章節(jié)部署“加強法治中國建設”、黨的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的目標、任務和舉措，至2014年12月習近平總書記在江蘇調研時首次提出協調推進“四個全面”，“全面依法治國”有其一，當前依法治國正呈現出在總目標、工作布局、工作要求、改革領域等全方位、立體式推進的鮮明個性。

（二）全面依法治國豐富了“四個全面”的實踐內涵

“四個全面”是新時期我們黨治國理政的重要戰(zhàn)略布局和思想理論武器，全面依法治國在其中，既有實踐上的全局意義，又有理論上的思想貢獻。全面依法治國，既是全面建成小康社會的有力保障，又為小康社會的科學內涵增添學理養(yǎng)分。全面建成小康社會，既離不開經濟社會發(fā)展的物質豐富，又離不開中國特色社會主義的制度豐養(yǎng)，更離不開包括中國傳統文化要素在內的社會主義文化的精神豐滿，全面建成小康社會必然體現為物質、制度、精神三維形式的成果呈現，中華民族偉大復興中國夢的實現必然展現出全體中國人民對于中國特色社會主義道路、制度、理論的飽滿自信。④1922年梁啟超在 《五十年中國進化概論》提出近代中國學人關于近代中國落后反思的“三期”說：第一期，先從器物上感覺不足，所以有了洋務運動；第二期，是從制度上感覺不足，所以有了戊戌變法；第三期，戊戌變法和辛亥革命的失敗，使國人從文化根本上感覺不足，所以有了新文化運動，國內有學者受此啟發(fā)解讀中國夢的歷史文化內涵。參見王云蘭：《中國夢歷史演進的文化透視》，《人民論壇》，2014年第7期。

全面依法治國和全面深化改革作為全面堅持小康社會的“鳥之兩翼”、“車之兩輪”，內在要求相互支持、相互促進。全面依法治國對于全面深化改革的意義，主要體現為推動改革方式由主要奉行“摸著石頭過河”向注重頂層設計和整體謀劃轉變，推動改革動力主要依靠投資、出口、消費等要素驅動轉向創(chuàng)新驅動，推動改革的實踐主要強調法治保障轉向必須堅持法治的引領和推動作用，強調“所有改革必須于法有據”。事實上，科學的制度本身內在就具有整體性特征和體系化要求，頂層設計和整體謀劃的關鍵是設計和謀劃好制度；新常態(tài)發(fā)展的本質在強化制度供給和推動技術創(chuàng)新，而強調“所有改革于法有據”關鍵是在法定的權限范圍內、在法定的程序軌道上、在法定的責任約束前去推進改革創(chuàng)新，不能再用“干了再說”、以結果反證手段的老套路，不能不顧及改革的制度成本和制度收益。

最后，全面推進依法治國為新時期提升黨的執(zhí)政能力和水平，推動黨的建設制度化水平，為全面從嚴治黨的實現提供了強有力的思想支撐和技術支持。法治的本義就是“規(guī)則之治”，就是通過明確公開、平等適用的規(guī)則約束權力，⑤褚國建：《改革、治理與法治——習近平法治思想初探》，《中共浙江省委黨校學報》，2014年第6期。強調由制度而非人格確保政治組織和政治行為的合法性，全面從嚴治黨關鍵是依法依規(guī)治黨管黨，強調形成完備的黨內法規(guī)體系，通過全體黨員無例外地守紀律講規(guī)矩彰顯黨章黨規(guī)的權威。

這個小區(qū)也有曾經的輝煌，它是上個世紀五十年代石油系統的家屬院。當時，這里住了二百來戶石油戰(zhàn)線的職工與家屬。大家?guī)讘艄灿靡粋€廚房、一個廁所，親近得如同一家人。東家今天包了餃子，必然給西家嘗嘗；西家明天燉了老母雞，肯定留給東家葷腥。可是，時過境遷，曾經的一切都成了明日黃花。如今，這里大部分住的都是石油部門的離退休職工。老人們戀舊，在這里，他們似乎還能感覺到當年的意氣風發(fā)，彼此之間還能有個熟臉。我的父母退休后也住在這里。

二、抓住全面依法治國的三個基本依循

“四個全面”與依法治國的辯證關系，要求我們必須在“四個全面”的戰(zhàn)略布局中全面推進依法治國。“四個全面”戰(zhàn)略布局猶如依法治國的思想之錨、行動之尺，標明和檢視了社會主義法治建設實踐的政治方向。筆者認為，全面推進依法治國必須牢牢抓住三個基本依據。

（一）全面依法治國必須堅持“黨的領導”的根本立場

黨的領導與依法治國的關系是社會主義法治的根本問題。黨的十八屆四中全會的重大貢獻之一就是回答了這一理論命題，提出了“黨的領導與依法治國是統一的”鮮明論斷，強調“黨的領導是社會主義法治的本質特征”，“黨的領導是社會主義法治的根本保障”，必須把黨的領導貫穿社會主義法治的全過程、各方面。①習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日。習近平總書記在2015年省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神、全面推進依法治國專題研討班上重申了“社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治”，有力地駁斥了“黨大還是法大”這一偽命題，強調“縱觀人類政治文明史，權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民”，“權大還是法大則是一個真命題”，社會主義法治建設的關鍵就是要把權力關進制度的籠子里，就是要依法設定權力、規(guī)范權力、制約權力、監(jiān)督權力。②習近平：《領導干部要做尊法學法守法用法的模范，帶動全黨全國共同全面推進依法治國》，《人民日報》2015年2月3日。

全面依法治國必須堅持“黨的領導”的根本立場，不僅要堅持“黨的領導與社會主義法治是統一的”理論主張，同時更要在實踐上堅持加強和改進黨對依法治國的領導，做到“三個統一”、“四個善于”。“三個統一”即必須把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來。“四個善于”即善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一。社會主義法治建設既是一項系統工程，也是一項長期工程，需要全黨上下齊心協力，既不回避問題，也不逃避責任，力求在全面推進依法治國的進程中努力實現理論與實踐的統一。

（二）全面依法治國必須貫徹“國家治理現代化”的核心理念

國家治理體系和治理能力現代化，既是黨的十八大報告的核心字眼，是理論創(chuàng)新所在，亦是全面深化“五位一體”改革，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度的目標所在。習近平總書記指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現，兩者相輔相成。”③習近平：《完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化》，《人民日報》2014年2月18日。黨的十八大報告也提出：“必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”可見，制度完備程度和制度執(zhí)行力度是衡量一個國家治理現代化水平的重要標志。全面推進依法治國必須貫徹國家治理現代化這一核心理念，在構建完備的制度體系和高效的運行機制兩個主要環(huán)節(jié)上做文章，扎緊制度的“口子”、磨利制度的“牙齒”，真正把權力關進制度的籠子。

一般認為，衡量一個國家制度完備程度的理想性標準包括內容上實現對社會生活的各個領域、各種關系的全覆蓋，邏輯上實現制度與制度之間、制度內部各條文之間的文字上無矛盾、效力上無沖突，價值上實現不同政策、原則、標準之間的融貫協調。應當說，經過改革開放以來三十多年的立法實踐，我國已建成具有中國特色的社會主義法律體系，“有法可依”的目標已基本實現。然而，由于我國立法過程中存在的部門利益主義、地方保護主義等不良傾向，客觀上造成我國現有法律體系存在著立法內容上有漏洞、不同法律形式間存在效力沖突、不同法律條文與條文之間相互打架等問題，同時立法指導思想上強調“宜粗不宜細”、“成熟一個制定一個”等導向也需要隨著當前形勢的發(fā)展加以改變，實現與時俱進。對此，黨的十八屆四中全會《決定》強調要發(fā)揮立法的引領和推動作用，確立以人大為主導的立法機制，通過加強常委會專門委員會、工作委員會建設，擴大人大代表參與立法，將所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍等舉措，不斷提升立法質量，應當說是切中了當下立法要害。與提升制度體系質量的同時，十分重要的一點，就是要保持法治決策與改革決策的同步，堅持所有改革于法有據，圍繞經濟、政治、社會、文化、生態(tài)“五位一體”的改革實踐推進重點領域立法，完善社會主義的法律制度體系，真正將社會生活的各個領域、各種關系納入制度化、規(guī)范化、程序化的軌道，提高各項改革成果的制度轉化率和實踐指導力。

（三）全面依法治國必須圍繞“建設中國特色社會主義法治體系”的總目標總抓手

提出并部署了全面推進依法治國的總目標、總抓手，是黨的十八屆四中全會在實踐上的重大貢獻。建設中國特色社會主義法治體系，既是我們黨在建成社會主義法律體系，基本解決“有法可依”之后的實踐推進要求，同時也是我們運用國家治理現代化的全新理念，總結社會主義法治運行現實和發(fā)展要求后提煉的一個理論概念和實踐目標。具體而言，建設中國特色社會主義法治體系，就是“在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化”。其中，“形成五大體系”是發(fā)展目標，“三個共同推進、三個一體建設”是發(fā)展路徑，“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”則是發(fā)展要求，從而與堅定不移走中國特色法治道路一道構成了全面依法治國的科學推進體系。

法治體系是國家治理體系的關鍵一環(huán)。制度有正式與非正式之分，有價值、規(guī)范和組織等不同維度，法律是正式的制度、成文的規(guī)范，但是其中內含著制度形成主體的價值追求，要求以一定的體制機制加以組織實施，因此，一個國家的制度內容及其運行方式，歸根到底反映了這個國家的主流價值觀念和現實政治體制特征。我國社會主義法律制度一方面凝聚了社會主義核心價值的理想追求，反映了凝結在法律規(guī)范中的黨和人民的共同意志，突出強調了公平正義的核心價值，另一方面則必然要求在“黨領導人民依法治國”的現實政治格局中加以組織實施，應當說，社會主義法治體系的設計，很好地體現了我們黨在完善和發(fā)展社會主義制度，促進國家治理體系和治理能力現代化上的實踐主張。其中，“完備的法律規(guī)范體系”和“完善的黨內法規(guī)體系”既實現了把黨的事務和國家事務一體納入法制軌道的一般性要求，又凸顯了我們黨提高黨的建設制度化水平的時代新追求；同時，完備的規(guī)范、高效的實施、嚴密的監(jiān)督和有力的保障四個環(huán)節(jié)，則反映了我們黨關于社會主義法治運行的理論理解與實踐主張，這就劃清了與強調立法、行政、司法“三權分立”的西方資本主義法治體系的本質區(qū)別。①栗戰(zhàn)書：《堅持走中國特色社會主義法治道路》，《人民日報》2014年11月10日。

總之，在“四個全面”戰(zhàn)略布局中把握全面推進依法治國，首先必須緊緊抓住這三個基本依循，這體現了黨的十八大以來以習近平同志為總書記的黨中央在推進社會主義法治建設上既有理念上的創(chuàng)新、原則上的堅守，又確立了新的發(fā)展總目標與工作總抓手，從而為全國人民描繪出一幅嶄新的法治宏偉藍圖。

三、落實依法治國的“全面”要求，解決好系統性、協調性問題

當前，新時期社會主義法治建設的藍圖已經繪就，關鍵是抓落實，把理想變成現實。黨的十八屆四中全會《決定》確定了190項舉措，涉及科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法和加強依法治國的隊伍建設和黨的領導方方面面，要在“四個全面”戰(zhàn)略布局中落實這些舉措，必須突出法治建設的“全面”要求，解決好系統性和協調性問題。筆者認為，至少應考慮以下幾個方面：

第一，把堅持黨的領導、堅持法治的社會主義方向，作為全面推進依法治國的根本保證。法治建設不只是各法治部門一家之事，而是關系到國家治理能力整體提升的全局之事，法治建設的成效不只關系公民權益保障、社會和諧穩(wěn)定，而是關系到改革開放的事業(yè)全局。因此，必須處理好黨委統一領導和各方協同推進的關系問題。突出黨委對于法治建設的主體責任，確立黨委書記是法治建設第一責任人的制度，更好地發(fā)揮黨總攬全局、協調各方作用，要把黨委研究法治工作、定時聽取各法治部門對于法治工作的意見和建議納入法制化的軌道，形成完善的制度和有效的機制，凡屬重大的立法、行政、政法決策必須通過黨組向上級黨委報告，由上級黨委批準。同時，要注重改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，支持并切實保障各政權機關、人民團體依照憲法法律和章程獨立履行職能，既體現黨委領導的政治優(yōu)勢，又發(fā)揮法治部門的專業(yè)優(yōu)勢。

第二，把尊重和保障公民合法權益，促進社會公平正義，作為全面推進依法治國的出發(fā)點和落腳點。當前我國社會整體上已進入利益分化、價值多元的發(fā)展新階段，要使制定的法律和執(zhí)行的制度真正能夠代表主流民意，同時兼顧少數人群的差異性觀點和個性化要求。既要尊重人民群眾的合理利益關切，積極維護公民在經濟、政治、文化、社會各方面權益，要切實保障公民個體的知情權、表達權、參與權和監(jiān)督權，自覺接受人民群眾的監(jiān)督。同時又要重視圍繞最大限度地求取不同利益群體在整體社會公平正義上的最大共識，研究、建立科學的民意表達、萃取和整合機制，解決好公民主觀權利與社會整體正義、人民“眾意”和社會“公意”之間的關系問題。與西方法治發(fā)展經過漫長的歷史演進，逐步實現了法治的政治基礎由精英民主向全民民主轉換不同，我國的社會主義法治建設從一開始就強調要把擴大民主與健全法制結合起來考慮，黨的十六大以來又把加強民生法制建設擺到突出的發(fā)展要求中來，我國法治建設必然面臨更多地協調個人與集體、效率與公平、利益與價值之間關系的挑戰(zhàn)。

第三，把尊重憲法和法律的權威，深化行政體制改革與司法體制改革，作為全面推進依法治國的實踐重點。深化行政管理體制改革在全面依法治國中具有“中軸”地位和聯動作用，司法體制改革則是全面依法治國的“重頭戲”。要聯系黨的十八屆三中全會關于“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用”的定位，以權力清單建設和責任清單建設為抓手，推進以“簡政放權”為核心的行政管理體制改革，推動政府職能轉變，真正使行政改革成為解放市場潛力、激發(fā)社會活力的強勁推動力；同時，要積極落實中央關于加快行政執(zhí)法體制改革和深化司法體制改革的各項舉措，綜合把握行政改革的“下放”趨勢與司法改革的“統籌”目標，避免行政改革再次陷入“一放就亂、一收就死”的怪圈，通過推進行政職權、主體、程序、職責法定化的事前“管束”與強化依法獨立公正司法的事后監(jiān)督，管住“任性”的權力，處理好市場與政府、行政與司法的關系。

第四，把強化權力運行的監(jiān)督制約，作為推進全面推進依法治國的工作主線。要實現把權力關進制度籠子的法治建設目標，必須堅持權責法定原則，科學配置和依法規(guī)范各級各部門職責權限，做到權力授予有據、行使有規(guī)、監(jiān)督有效。同時，繼續(xù)深化“陽光工程”建設，著力推進黨務、政務、司法公開，力求黨政部門權力公開規(guī)范運行。堅持懲防并舉、標本兼治，把法治建設和促進作風建設常態(tài)化、完善懲治和預防腐敗體系建設結合起來，全面落實中央關于作風建設和反腐倡廉建設的各項舉措。要積極引導黨員干部、公職人員樹立正確的權力觀，合理地回應他們的正常福利要求和薪酬成長期待，處理好“正向引導”與“反向倒逼”、“破”和“立”的關系。

第五，把提高各級領導干部法治思維和依法辦事的能力，作為全面推進依法治國的突出政治要求。領導干部是全面依法治國的領導者、組織者和推動者，領導干部的法治意識、法治素養(yǎng)和法治能力直接決定全面依法治國目標和舉措的落實成效，要把遵紀守法作為衡量干部德才的硬標準硬約束，通過法治教育、法治實踐和法治考核推動黨員干部不斷提升以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧的能力和水平，真正使黨員干部，尤其是領導干部成為尊法、學法、守法、用法的模范。與此同時，要切實增強全民法治意識，大力推進法治社會建設，通過創(chuàng)新法制教育的內容和形式，推動建立部門普法責任制，推進多層次多領域依法治理，建立公共法律服務體系，在全社會形成崇尚法律、遵守法律、維護法律權威的社會風尚，不斷養(yǎng)成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的思維習慣，真正使人民群眾成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅決捍衛(wèi)者，處理好抓住關鍵的少數與提升基本的多數之間的關系問題。

總之，全面依法治國是國家治理領域的一場深刻變革，是“四個全面”戰(zhàn)略布局的十分重要一環(huán)，必須由全局的高度落實推進依法治國的全面要求，真正使新時期的法治建設成為全面建成小康社會，實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的堅強保障。

責任編輯：孫艷蘭

作者褚國建，男，中共浙江省委黨校副教授（杭州 321112）。