從政治主義走向管理主義：中國行政區劃變遷的行動邏輯

□龍寧麗

從政治主義走向管理主義：中國行政區劃變遷的行動邏輯

□龍寧麗

仁政必自經界始。行政區劃是一個現代概念，但國家按照地區來劃分國民的做法卻古已有之。因此，在縱向梳理中國從秦至今政區地理變遷歷史的基礎上，指出強政治—弱技術這個傳統中華帝國時期行政區劃調整的鮮明特征，在1949年以后逐漸為強技術—弱政治所取代。從歷史的承繼與發展看，從強政治到強技術的邏輯轉換本質上是政治主義到管理主義的體現，它由內而外地重構、支配了行政區劃變遷的全部軌跡。根據發生學的見解，1949年以后一個脫離傳統結構的新政治體制是誘致變遷的根本原因。立足當下從追求技術理性的視角，探討在地方治權有效實現的框架下如何匹配相應的政區地理空間的命題，并嘗試著通過構建一套行政區劃指標體系進行回答。

政治主義 管理主義 行政區劃變遷

作為國家政權建設和行政管理的重要工具，行政區劃通過行政建制的廢立、行政中心的設置、行政管理層級和幅度的調整等措施，對區域自然資源開發、生產要素空間流動、基層政權鞏固、民族團結穩固等起著重要作用。盡管行政區劃是一個現代概念，但其相關政治實踐卻古已有之，本文在縱向梳理歷史文本的基礎上勾畫了中國從秦至今的政區地理變遷路徑，指出強政治—弱技術的周期性循環是傳統中華帝國時期行政區劃調整的鮮明特征，而在1949年以后這一特征卻又反向調整為強技術—弱政治的形式。從歷史的承繼與發展看，從強政治到強技術的邏輯轉換本質上是政治主義到管理主義的體現，它由內而外地重構、支配了行政區劃變遷的全部軌跡。在簡要地從發生學上對這種變遷進行了初步解釋之后——即一個脫離傳統結構的新政治體制的出現使得對技術理性的追求成為了可能，本文最終從追求技術理性的邏輯出發，探討在地方治權有效實現的框架下如何匹配相應的政區地理空間的命題，并嘗試著通過構建一套行政區劃指標體系進行回答。

一、行政區劃變遷的歷史爬梳：從秦至今

行政區劃是一個現代的概念，但相關的實踐早在戰國中期楚滅他國不予分封而代之以立縣就開始了。從起源上看，行政區劃的產生是以中央集權國家的形成為前提的，只有在這種形態下，恩格斯所說的國家按地區劃分它的國民才有推行的必要，才需要通過行政區劃對國土進行行政管理。發于楚并經秦滅六國建立強大的中央集權制國家而得以推而廣之的郡縣制，莫不遵從于十三經之一《周禮》中“惟王建國，辨方正位，體國經野，設官分職，以為民極”①［漢］鄭玄注、［唐］賈公彥疏：《周禮注疏》（上），上海：上海古籍出版社，2010年版，第56頁。的教誨，用現代性的標尺衡量，它是按照地緣而非血緣親緣關系對整個國家版圖進行系統分割與建制的行政區劃的早期雛形。自秦以降，除了在西漢和西晉出現了與郡縣制相背離的分封制外，郡縣制作為一種極具理性精神的開創性制度架構，一直充當了從封建國家進入現代民族國家的統治基石，支撐著中國兩千年間的疆域變遷改革歷史。在統一國家中隨朝代更迭和地方行政制度變遷而不斷整合的疆域，先后經過由漢至清的廢置分合，至今始形成與傳統一脈相承但又有新發展的當代政區地理版圖，由上而下疊架呈金字塔形，構成地方政府施政的物理基礎，即今天的行政區劃。

（一）民國之前

1.西漢。漢王劉邦在建立西漢王朝之后，分封七名功臣降將為王，建立了七個異姓諸侯國，通過分封手段來換取漢初王權的鞏固，后又通過分封同姓子弟為諸侯王來取代異姓王國，諸侯王國以下依然實行郡縣制。面對王國諸侯勢力的膨脹，文帝景帝時期采取“削藩”和平定“七王之亂”的措施，進一步削減諸侯王國的“自置吏”和“得賦斂”兩大特權，最終形成了郡—縣制和王國—縣的雙軌制。

2.東漢。早在西漢時期，為應對郡級政區大量增加給中央政府帶來的管理壓力，漢武帝在郡級政區上設14個部作為監察區，后又被通稱為州，其長官先后被稱為刺史、州牧。東漢沿襲了將州作為監察區域的做法，后為鎮壓黃巾起義，中央政府派出最高官員九卿出任州牧，授予其兵權、財權和政權。由此，州成為郡的上一級行政區域，郡縣制演變為州郡縣制。

3.魏晉南北朝。三國時期堅持了東漢的州郡縣制度，但這一制度在西晉時期受到了嚴重破壞。西漢時期所確立的只有皇子皇兄才能受封為同姓王以及王國所封只有一郡之地的定制在西晉被打破，司馬炎通過分封宗室王以換取親族的效忠，但又以賦予執掌軍事權力的條件迫使宗室王離京就國，致使宗室王在地方割據形成與中央相抗衡的力量。為應對這一局面，司馬炎在晚期采取了擴大皇子王封域的制衡辦法，打破以郡為國的定制，但最終導致了八王之亂并加速了西晉滅亡。進入南北朝的分裂時期，為實現靠職務分配來獎賞軍功和安撫降將的維穩需要，州和郡的面積不斷被劃小，政區的數量惡性膨脹，政區的管理幅度降到了新的低點。

4.隋唐。隋滅陳統一中國后，取消了郡這一中間層級，推行州縣制，但由于州縣數目繁多，區劃面積過小，中央政府管理幅度過大，由此導致隋煬帝大舉并省州縣，并將州重新改名為郡，恢復漢代的郡縣制。唐初將郡復改為州，并根據獎勵戰功的需要大量設置州，同時，為避免漢代監察區演變為行政區的危險，唐代采取了派出監察官的做法，并按照“道”來設立監察的地理區域。唐代后期，在唐初因戍衛邊疆而設置的節度使轄區（方鎮）因平定安祿山之亂而得到在全國普遍推廣，最終形成了道（方鎮）—州—縣體制。

5.宋代。宋代吸取唐代亡國教訓，取消節度使的政權、兵權和財權，改由中央直接管理州。但后來又出于輸送地方財賦的需要，將唐朝轉運使一職變為固定官職，并依據交通線路將全國劃為“路”。在轉運使之后，提邢按察使、安撫使、提舉常平使等官職被相應設置，并依據不同原則而管轄數量不同的“路”。從行政區劃體制上看，盡管州還保留向中央政府的直接奏事權，但“路”也成為州級政區以上實際存在的一級區劃。

6.元代。元代效仿金朝設置了行省作為管理新政府地區的行政機構，久而久之，這一機構所管轄的地理區域也被代以行省之稱，從此，省正式成為一級區劃。元代以游牧民族入主中原，一些戰爭中的臨時性制度逐漸演變成了正式制度，導致元代的區劃表現出層級多（最多的有行省、路、府、州、縣五級）、管轄關系復雜的特點。

7.明清及民國初年。明代以減少行政層級為首要任務，取消五級制和二級制，撤銷路的建制，改路為府，將州分為直隸州與屬州兩層，并將布政使司作為地方最高一級的行政區劃。清朝進一步將政區層次簡化為省—府—縣三級制，與府同級的除直隸州外還有直隸廳，與縣同級的有散州和散廳。民國初期裁府撤州立道，形成省—道—縣體制，而南京政府成立后則取消了道一級，恢復了省—縣體制，但后來出于戰爭和統治的需要又設置專區，形成省—專區—縣的虛三級制。①本部分對中國歷史上行政區劃變遷的梳理主要參考了周振鶴以及李曉杰等人的研究成果。周振鶴：《中國歷代行政區劃的變遷》，北京：中國國際廣播出版社，2010年版；李曉杰：《體國經野：歷代行政區劃》，吉林：長春出版社，2004年版。更詳細的史料可參考：民國初期張相文《中國地理沿革史》、顧頡剛《中國疆域沿革史》等，近代的周振鶴《體國經野之道：中國行政區劃沿革》、周振鶴與李曉杰《中國行政區劃通史·先秦卷》、李昌憲《中國行政區劃通史·宋西夏卷》、郭紅和靳潤成《中國行政區劃通史·明代卷》、傅林祥和鄭寶恒《中國行政區劃通史·中華民國卷》、施和金《中國行政區劃通史·隋代卷》、李治安與薛磊《中國行政區劃通史·元代卷》、余蔚《中國行政區劃通史·遼金卷》、郭聲波《中國行政區劃通史·唐代卷》、傅祥林與林涓等人合著的《中國行政區劃通史·清代卷》等。

（二）民國時期

隨著辛亥革命的爆發，盡管在各省獨立的基礎上建立了中華民國，但地方軍閥的離心力及戰亂始終存在并威脅著國家的統一，處理好中央和地方關系這個前朝舊代的老問題依然是政府必須應對的挑戰。這一時期對地方高層政區——省制的調整依然成為熱門話題，廢虛并拆的改革主張莫衷一是，既有廢省論，又有興省論，既有縮省運動，又有聯省運動，眾說紛紜。第一類，廢省派。除了同盟會孫中山一系外，當時的革命黨、立憲派和前官僚中的政治人物多數信奉中央集權的理念，贊同廢省論。章太炎創建了統一黨，以固結全國領土、厘正行政行政區域為第一條政綱，贊同改省存道。①唐文權等編：《戴季陶集（1909—1920）》，武漢：華中師范大學出版社，1990年版，第365頁。袁世凱主政期間，先后向臨時參議院提出過兩個省制改革草案，提出廢省存道，以道轄縣的建議。1913年熊希齡內閣通過了由梁啟超擔任司法總長所起草的《政府大政方針宣言》，將廢省存道列為三大施政方針之一，但因各省強烈反對而成為一紙空文。1917年，段祺瑞政府發表《改革全國行政區域意見書》與《擬劃全國行政區域說明書》，指出我國省制轄境過大，軍民混合，小之生吏治窳敗之弊，大之種潘鎮割據之憂，主張將全國規劃為57郡、7個特別區，這一由政府編制的首個分省方案亦因時局動蕩而不了了之。第二類，縮省派。這派以主張保留省級建制但縮小省級管轄范圍的國民黨為代表。宋教仁在《中央行政與地方行政之劃分》中力主縮小省區，爭取到朝野人士的多數認同，縮省（劃小省區）、重劃（全面調整）逐漸成為省制改革研究主流。1916年國民黨國會議員孫洪伊建議，劃縮全國為50省，每省轄40縣，1928年宋淵源等繼續舉起省制改革的大旗。1930年國民黨召開三屆四中全會，伍朝樞、陳銘樞、胡漢民等提議縮小省區，大會通過了一項贊同重劃省區并酌量縮小的決議，重劃省區被確立為當時的國策。1932年國民黨四屆三中全會上伍朝樞再次提出這一議案。抗日戰爭時期，國內各界以民族存亡為重，一致推崇縮省改革。1939年行政院組建了以蔣廷黻、傅斯年、胡煥庸等為委員的省制問題設計委員會，并于次年完成《設計報告書》，提出了省區劃分的兩種方案。1944年國民黨中央設計局成立了以黃國璋為組長的區域計劃組，提出“遷就現實”、“通盤籌劃”兩個調整省區計劃。1948年內政部方域司司長傅角今在《重劃中國省區論》中出臺詳細分省方案，擬將全國重劃為57個省區。然而，因抗日戰爭和國共內戰，民國政府的省制改革最終走向了終結。②本部分引用的史料主要參考了華偉的研究成果。華偉：《20世紀中國省制問題的回顧與展望》，《中國方域》，1998年第4期。民國時期有關省制方面的代表性研究有康有為的《廢省論》（1913年）、陳慶麟的《制憲聲中析省廢道之研究》（1922年）、但燾的《裁道設府議》（1924年）、宋淵源的《縮小省區論》（1928年）、伍朝樞的《縮小省區提案理由書》（1931年）、楊棟林的《縮小省區問題》（1931年）、張雨峰的《縮小省區問題》（1931年）、張其昀的《改革省區之基本原理》（1931年）、張富康的《省行政制度改革之趨勢》（1937年）、吳傳鈞的《論縮改省區》（1944年）、胡煥庸的《縮小省區草案》（1945年）、洪紱的《重劃省區方案芻議》（1947年）、傅角今的《重劃中國省區論》（1948年）等。此后，隨著1988年中國行政區劃研究會成立、全國行政區劃研討會召開，由第一屆全國行政區劃研討會會議論文選編的《中國行政區劃研究》，其出版使省制研究在沉寂了40多年后再次進入人們的視野。1995年出版的《中國省制》，將省制研究推向新高潮。

（三）1949年之后

新中國成立初期，為了肅清殘余勢力、醫治戰爭創傷、恢復勞動生產、建立新秩序的需要，中央政府采取了建立了東北、華北等六大行政區作為地方最高一級政區，將各大行政區政府改為中央政府派出機關的做法，但這一帶有很強過渡性質的行政區劃格局最終隨著社會局勢的改善而被改變。二十世紀五十年代開始，為了適應全面進行經濟建設的需要，中央政府陸續頒布了相關的規章制度，包括1955年《關于設置市、鎮建制的決定》、1963年《關于調整市政建制、縮小城市郊區的指示》、1983年《關于地市機構改革中的幾個主要問題的請示報告》中關于縣改市的內部掌握條件、1984年《關于調整建制鎮標準的報告》、1986年與1993年國務院兩次批準了民政部有關調整設市標準的報告等，這一時期的行政區劃調整表現出以下特點：

第一，省級政區從新中國初期的53個調整至1954年的32個，隨后基本上保持在30個左右的穩定狀態。第二，城市數量不斷增加。通過以地級市取代地區和盟，地級市從1982年的112個增加到2004年的283個，地區和盟分別從1982年的170個和9個減少到2004年的17個和3個；通過整縣改市，市的數量從1981年的233個增加到2004年的661個，其中縣級市從122個增加到374個。第三，市轄區數量不斷增加。隨著市領導縣體制的推廣、地級市的增加以及二十世紀九十年代后期開始的縣改區調整，市轄區的數量從1981年的462個持續增加到2004年的852個。第四，縣的數量不斷減少。因縣改市、縣并入市、縣改自治縣、縣改市轄區，縣的數量從1981年的2001個持續減少為2004年的1464個。第五，在縣級以下，縣轄區、鄉、民族鄉持續減少，鎮的數量穩步增加。縣轄區從1984年的8119個驟降至2004年的20個，鄉從1984年的85290個銳減至2004年的16130個，民族鄉從1985年的3144個減少到2004年的1126個，鎮則從1985年的9140個持續增加，后基本穩定在20000個左右①浦善新：《中國行政區劃改革研究》，北京：商務印書館，2013年版，第10-23頁。（見表1）。

表1 1980年以來次級行政區劃調整情況 ②根據浦善新《中國行政區劃改革研究》一書中的數據制表。圖中“-”表示數據缺失。參見浦善新：《中國行政區劃改革研究》，北京：商務印書館，2013年版，第10-15頁。 （單位：個）

二、從政治視角走向管理視角：行政區劃變遷歷史背后的邏輯隱喻

從上述對歷史的梳理中不難發現，任何一個統治時期的行政區劃調整都夾雜了政治目標和管理目標的復雜考慮，所不同的是何者在當時中居于更首要的位置。傳統中華帝國統治時期，即使是從人口和面積兩大最基本要素所衍生開來的山川形勢、交通便塞、財政贏絀、經濟豐嗇等繁復技術管理標準，也始終必須讓位于維護中央統治權威的政治目標，只有在政治統治得以絕對鞏固的情況下，統治者才會從提升行政管理質量的角度出發，根據技術指標對行政區劃進行重組整合，因此，在傳統中華帝國的各個統治時期，行政區劃調整表現出十分鮮明的強政治—弱技術的周期性特征。但1949年以后，強技術—弱政治卻反轉成為這一時期行政區劃調整的鮮明特點。盡管新中國初期也曾采取過將全國劃分為六大行政區以加強中央對地方的政治控制，但在城市化、經濟發展等現代性價值的強力驅動下，通過一套日益精細的技術指標來提升對行政區劃的管理質量卻越來越成為主流，技術指標裹挾下的技術理性成為行政區劃改革的合法性和有效性之累積的重要源頭。從中國歷史的承繼和發展來看，以1949年為界，突破強政治—弱技術的歷史循環的行政區劃改革從強政治走向了強技術，這種從政治主義到管理主義的邏輯轉換由內而外地重構、支配了行政區劃變遷的歷史軌跡。

傳統中華帝國統治時期的行政區劃調整表現出一種相當穩定的政治主義視角，無論依據何種技術因素對轄區進行整理切割，其自始至終都是服從和服務于維護皇權的政治大一統地位這個最根本的出發點。盡管以面積和人口作為劃定一縣之幅員的基本技術依據自秦漢就已經確立，“縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠”③周振鶴：《中國歷代行政區劃的變遷》，北京：中國國際廣播出版社，2010年版，第58頁。的法則亦為后世所延續遵守，甚至有的朝代依據山川形勢、交通便塞、財政贏絀、人口疏密、經濟豐嗇、割據有無等復雜技術標準進行疆域調整，但在帝國的強政治—弱技術周期中，持續兩千年的超穩定的政治主義視角始終是其最引人注目的特征，服從和服務于維護皇權的政治大一統地位始終是其最根本的政治出發點。

第一，高層政區的設置廢立，是以皇權為代表的中央權力對地方權力進行制衡的必然結果，這是封建時代中央地方關系的最主要矛盾。中國兩千年前就已經發展出一套熾熱的有關中央集權的國家意識，但這種國家意識始終未能消除地方封建割據的冀圖，地方對最高權力的覬覦和對統一國家的威脅如影隨形地伴隨著各個朝代，由此導致了歷史中不斷的輪回：中央在王朝建立初期通過主動分封同族宗親形成地方拱衛皇權的局面，但當地方權力坐大威脅到皇權時，中央則通過“削藩”、變三級制為二級制、增加地方政區數量等手段來削減地方勢力；當地方政區狹小到不足以保障生產、抵御軍事進攻從而影響中央利益時，則通過合并政區、設置更高層級的政區來加強地方權力。總的來看，作為一種自上而下的政治統治工具，行政區劃在封建中國變革的根本出發點是維護皇權的統治，中央和地方關系的調整始終從屬于這個政治目標，由于無法超脫封建制度本身固有的缺陷，這一框架下的區劃調整始終表現為分久必合、合久必分的循環特征，周而復始而無法跳出歷史的周期律（見表2）。

第二，無論高層政區如何演變，作為最基層政區單位的郡縣制保持了超乎尋常的穩定狀態。在生產力和經濟發展水平比較低下的農業時代，縣級政區的穩定直接關系到統治者勸課農桑和收租征賦的績效，因此不宜也不可能頻繁變動；同時，由于國土面積較為廣闊，為政者的統治在技術上只能做到最遠深入到縣一級，在縣級以下則實行由鄉紳、族長等主導的自治，以作為官治的延伸。在基層政區之穩定對于統治者統治根基之維護具有重要價值的政治判斷下，以及對統治技術無法滲入基層這個功能障礙的承認下，具有更強技術管理特性的基層政區在反反復復的區劃調整中反而表現了一種超常的穩定。

表2 歷代政區設置情況①周振鶴：《中國歷代行政區劃的變遷》，北京：中國國際廣播出版社，2010年版，第51頁。括弧內外為等稱，統縣政區中的豎線表示左右之間還存在統屬關系。

這種從政治視角出發的區劃調整理念并沒有隨中國歷史上最后一個封建王朝清王朝的結束而廢除，而是在強大慣性的驅使下一直駛入民國時期。盡管在1917年段祺瑞政府時期，內務部在《改革全國行政區域意見書》中提出了政區劃分的九條依據：面積、山川形勢、地理沿革、轄縣、交通、參酌人口裁府、有華離交錯者酌量劃撥、搜集增設省道各成案及特立興趣、固邊圉，但在地方分離與獨立的威脅下，透過調整中央地方關系來促進國家統一的政治目標，仍然主導著民國時期有關省制改革的政策討論，盡管這種政治變革的需求因時局變化、實力對比、民眾心理傳統以及自治能力的限制等因素最終未能付諸實現。②周生春、孔祥來：《民國初年的省制改革》，《華東師范大學學報》，2007年第5期。這一時期，臨時政府向各省求助者多，各省向臨時政府求助者寡，軍政財權皆懸于各省，“中央行政不及于各省，各部亦備員而已”③胡漢民：《胡漢民自傳》，北京：中國社會科學出版社，1981年版，第57頁。，因此，權衡中央集權和地方分權兩種政治主張的省制改革之關鍵，不僅要考慮中央對各省的控制以及各省對中央的制衡，還要顧及省之自治行政與官治行政的分野與合流。這個無論在當時還是從歷史的角度來看既大大超越了前代，且在其后也未見有出其右者的觀點主張，對于今天的行政區劃調整有著相當高的指導意義——謀求國家政治與行政的統一，有賴于各省與中央的關系處理得當、調劑得宜。甚至在新中國初期，在省制之上建立東北、華北等六大行政區作為地方最高一級政區、省級政區從新中國初期的53個調整至30個左右等做法，其核心考慮仍然是合理安排中央和省的關系以及省之行政的有效運作。

新中國成立后，歷經一段時間的沉寂并在二十世紀八十年代重新啟動的行政區劃調整，表現出了一種重心明顯偏向市、縣、鄉鎮等次級行政區域的技術主義視角。來自兩方面的信號很好地印證了有關技術主義視角的判斷，第一，新中國成立以來行政區劃調整中最活躍的部位是省級以下的次級行政區劃，乃是官治行政在達于社會自治層面的技術指標完備化及技術手段可及性的客觀反映。從整體結構來看，政治和管理的因素在行政體系內部始終呈現出非對稱分布的狀態，層級越高，政治因素占的比重越大，層級越低，管理因素的比重越大。盡管封建王朝也多次出現了二級政區和三級政區的改革，其中也間雜以發展生產休養民力的考慮，但它在根本上卻以強化皇權對地方的政治統治為出發點，并且因受制于統治技術的限制而停留在縣級以上的政區調整。1949年以后，撤銷鄉建制、民族區域自治、“大躍進”時期全國大規模的并縣運動、市管縣、整市改縣等行政區劃的改革命題，刺激了建制城市設置標準不斷的精細和完備。根據對相關政策文本的分析，1980年以前的設市標準比較單一，以人口的絕對數量為主要衡量指標，同時對占據重要戰略地位的地區予以傾斜考慮，“切塊設市”模式在這一時期得到普遍推行；1980年以后，設市標準逐漸豐富完善，指標從單一的人口指標擴大到非農業人口占比、年工業產值、年國民生產總值、自來水覆蓋率等經濟和城市建設指標，并且考慮了不同地區的差異。

第二，追求經濟發展的技術目標在行政區劃調整中日漸取代了以中央地方關系為重心的政治邏輯。1980年至2000年的區劃調整情況（見表3）表明，縣的數量減少與市的數量增加、鄉的數量減少與鎮的數量增加并存，這是以商品經濟為主要形態的區域主體對以農業經濟為主的區域主體的城鎮化過程中的身份置換，其出發點是在城鄉二元結構下發揮城市對農村的經濟輻射和帶動效應以謀求鄉村發展。這種以經濟發展為導向的行政區劃調整，造成行政區劃邊界對地域經濟界限的替代，形成具有高度分割特征的行政區經濟。①王賢斌、聶海峰：《行政區劃調整與經濟增長》，《管理世界》，2010年第4期；劉小康：《行政區經濟概念再探討》，《中國行政管理》，2010年第3期；安樹偉、張素娥：《行政區經濟和行政區邊緣經濟》，《生產力研究》，2004年第7期。

表3 1980—2000年中國各層級區劃調整情況②根據中國行政區劃網2002-2012年的數據整理。圖中“-”表示數據缺失。

三、從政治主義走向管理主義：政治體制變遷的解釋

維護中央絕對統治的政治目標始終是封建王朝行政區劃調整的核心，新中國以后行政區劃改革則日益倚重一套精致的技術指標，可以說，橫跨1949年分界線的中國行政區劃變遷歷史表現出明顯的轉折，跳出了強政治—弱技術這一周期循環定律，并從政治主義走向了管理主義。表面上看政治的重要性在不斷下降，實際上政治統一無論對哪位統治者而言都是十分關鍵的因素，那么，什么原因導致管理主義上升成為行政區劃變遷的主導邏輯？換言之，何種因素促成了這一時期從政治主義到管理主義的轉換？

發生學上的一種可能解釋是，一個脫離傳統結構的新政治體制的出現，使得對技術理性的追求成為了可能——封建時代關于政治統一的考慮在這個新政治體制中早已得到根本解決，技術因素籍此超越政治因素成為最外顯的特征，為區劃改革的合法性和有效性提供理性支撐，這個與傳統制度相決裂的新體制就是1949年中國統一民族國家的建立。在傳統政治體制中，“普天之下，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”反映的是天下皆為君王私產的統治理念，但這種對天下的名義上的統治卻與實際統治能力之間存在著相當的差距——“皇權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉紳”①秦暉：《農民中國：歷史反思與現實選擇》，鄭州：河南人民出版社，2003年版，第183頁。的鄉村秩序反映了中國基層社會普遍游離于皇權治下的狀況，單就清朝官僚體制對社會的統治權力而言，地方行政不過是一種介于國家和鄉族自治勢力之間的應變機制。國家權力不及于基層社會的名義統治和實際統治之間的差異，使得行政區劃的調整必須出于更好地維護皇權對基層社會的掌控這一根本政治目的——既最大限度地保持封建王朝對社會的提取和動員能力，又防止地方勢力的自大與膨脹。在這種不發達的傳統政治制度中，行政區劃調整自然因封建體制的局限性而無法發展出一套追求理性精神的技術指標，更逞論在效忠皇權效忠朝廷之外獲取一個更廣闊的合法性支持。

與兩千年封建體制最明顯的一個制度分殊就是1949年新政治體制的最終確立——自封建社會淪陷至半殖民地半封建社會的中華帝國體系，在1911年辛亥革命的啟動以及隨后一系列殘酷激烈的工業化戰爭的攪動下逐漸瓦解，以統一的民族國家為身份意識的政治共同體在這個過程中逐漸發育，并最終在1949年以人民民主專政的社會主義國家體制確立。這個在二十世紀主導的現代性民族自覺和自治等要素催生下的統一民族國家，消解了中國專制統治下臣民以君主為效忠對象的觀念和實踐，使基于傳統的歷史文化、語言習俗等發展而來的國家共同體成為國民共同的認同對象，并且使以主權和治權形式表達的國家統一得到了從形式到實質的完整的實現。在這個政治條件得以實現的前提下，民族國家的國家意識才會開始思考如何用科學和理性來指導自己的現代化進程。當代的管理主義實踐，恰是這種技術理性在區劃改革中的極力彰顯，通過對技術理性的追求提高行政區劃管理的質量，最終實現行政區劃改革的合法性和有效性的累積。

四、當代行政區劃調整：構建一套基于技術理性的指標體系

1949年以后建立的新中國和封建中國有著明顯不同的國家建構方式，即使在新中國成立后的不同時期內國家治理的重點也先后發生了根本性逆轉，總的來看，撤銷鄉建制、民族區域自治、“大躍進”時期全國大規模的并縣運動、市管縣、整市改縣等歷次行政區劃調整實踐，與時俱進地推出了行政區劃的政策指標體系，適應了當時中國工業化和城鎮化的進程，使中國的城鎮化率從1953年的13.26%提高至2010年的49.68%（見表4）。但是，一些指標體系缺乏反映可持續發展理念的價值，已經明顯滯后于時代的發展，尤其是在1997年國務院凍結撤縣設市的審批至今，中國的經濟社會已經發生快速地發展變化，一些直轄市和較大中心城市謀求撤縣設區擴展城市的發展空間，一些經濟實力雄厚的強縣、強鎮積極謀求設市，一些產業化程度高的建制鄉謀求撤鄉建鎮，甚至還有部分城市謀求城市行政等級的變革，在這種情況下當代行政區劃調整需要一套怎樣的技術指標，跳出行政區劃調整“分久必合，合久必分”的往復怪圈，為治權的實現匹配相對穩定的政區物理空間？

表4 六次全國人口普查城鄉人口基本情況②根據2013年《中國統計年鑒》的數據整理。 （單位：萬人）

（一）行政區劃調整指標框架及說明

當前我國進入了城鎮化發展的新時期，行政區劃調整需要積極主動地適應城市化，關注人的經濟活動、行為方式以及與環境的匹配度，行政區劃調整的標準應能夠反映時代特征、城市本質屬性和政區基本特點。③宮桂芝：《我國行政區劃體制現狀及改革構想》，《政治學研究》，2000年第6期；魏衡、魏清泉等：《城市化進程中行政區劃調整的類型、問題與發展》，《人文地理》，2009年第12期；王開泳、陳田：《對我國大城市行政區劃調整的思考——以廣州市近年來行政區劃調整為例》，《城市問題》，2006年第7期；羅小龍、殷潔、田冬：《不完全的再領域化與大都市區行政區劃重組——以南京市江寧撤縣設區為例》，《地理研究》，2010年第10期。在指標設計上，除了關注傳統的人口特征、經濟實力等指標外，還應關注基礎設施建設狀況以及社會環境質量；除了關注區域整體情況外，還要考察建制行政區駐地特征；除了包括絕對指標，還要涵蓋相對指標，并力求做到指標的科學性、簡易性和可操作性。本研究設計的指標體系（見表5）共包括5項一級指標和15項二級指標，其中，一級指標包括人口、經濟、基礎設施、環境和區位特性五項，二級指標則對一級指標進行相應的分解，并區分建制行政區政府駐地（區域中心）和建制行政區（區域整體）的差別。

表5 行政區劃調整的評價指標框架

1.人口。包括2項針對建制行政區的二級指標和3項針對建制行政區駐地的二級指標。

（1）建制行政區常居人口。指在調查區域內經常居住的人口，具體包括三類：戶口登記地在調查區域并在該區域內常住的人口、戶口登記地不在調查區域但在該區域內常住的人、在任何地方都沒有登記戶口但在該區域內居住的人口。相對于戶籍人口，該人口指標在一定程度上反映了人口機械遷移（流動）的情況，能為編制各種國民經濟社會發展規劃提供更為真實的依據。此外，根據常居人口與戶籍人口的比率，可以推知該區域主要屬于人口遷出地還是人口遷入地，其中，當人口連續外遷導致本地人口的“空心化”現象時，對該區域進行行政區劃調整的人口結構動力相對比較匱乏，應暫緩進行調整。

（2）建制行政區就業人口的非農化率。指就業人口中不以農業為主要收入來源的人口的占比，在農村地區中一般含有少量的非農化人口。根據國家統計局資料，在我國就業人口連續5年呈增長態勢的情況下，鄉村就業人數和第一產業就業人數均有一定的下降，2012年末全國從業人員為76704萬人，其中城鎮就業人員為37102萬人，非農化率為48.4%；如果考慮到鄉村就業人員也有部分從事非農產業，則當年第二、三產業從業人員共計50931萬人，其非農化率為66.4%（見表6）。考慮到現階段農村勞動人口向城市大規模遷移的現象，本指標擬采用按產業來計算非農化率的方式。考慮到2008年至2012年的非農化率從60.4%開始逐年上升，本指標將以60%作為非農化率的一個重要基準數值。

表6 2008-2012年中國就業人口基本情況①根據2012年《中國統計年鑒》的數據整理。（單位：萬人）

（3）建制行政區政府駐地常居人口集聚度。指建制行政區政府駐地人口相對于建制行政區人口的集聚程度，相比于人口密度的指標，它能更好地反映出人口的空間分布格局。其計算公式是：

劉睿文等人曾利用地理信息系統軟件對2006年中國分縣人口集聚度進行了研究，②劉睿文、封志明、楊艷昭、游珍：《基于人口集聚度的中國人口集疏格局》，《地理科學進展》， 2010年第10期。將全國2325個分縣單元劃分為人口密集地區（人口集聚度＞2）、人口均值地區（0.5＜人口集聚度＜2） 和人口稀疏地區（人口集聚度＜0.5）三大類。本指標將在這一劃分標準的基礎上，針對不同行政層級特點確定不同類型行政區劃變遷中人口集聚度的分界值。

（4）建制行政區政府駐地非農業人口（萬人）。將人口分為農業人口和非農業人口，是城鄉二元體制下戶籍制度對人口的一種統計學分類，盡管這種分類由于不區分居于城市還是農村，不區分個人所從事的產業，無法真實反映城市化的水平而受到指責，但對于建制行政區政府駐地而言，它仍能在一定程度上反映當地的非農化水平。在撤鎮設市、撤縣設市、撤縣設區中，除了鄉幾乎全部是農業人口外，建制行政區政府駐地鎮的非農業人口應不低于一定水平。根據公安部統計數據，2012年全國鎮的非農業人口占比為24.01%（見表7）。

表7 2012年全國各層級非農業及農業人口情況①根據《全國分縣市人口統計資料（2012）》的數據整理。（單位：人）

（5）建制行政區政府駐地就業人口的非農化率（占就業總人口%）。

2.經濟

（1）建制行政區人均GDP相當于上一級行政區平均水平（%）。主要考察建制行政區人均GDP在上一級行政區中的相對位置。如果當人均GDP低于上一級行政區平均水平，則不考慮進行區劃調整。

（2）建制行政區第二、三產業產值占本級行政區GDP（%）。指建制行政區內產業的非農化水平。從近5年全國的數據來看，第二、三產業總值在GDP中的總占比呈上升趨勢，不斷逼近90%（見表8）。但是，由于農村統計力量薄弱，工業統計也可能存在水分以及財政虛增，可能造成第一產業的產出及其比重估計偏低，因此，在行政區劃調整中，確定該指標的數值時需要進行數據修正。

表8 2008-2012年中國國內生產總值 （GDP）分產業構成情況 ②根據《全國分縣市人口統計資料（2012）》的數據整理。 （單位：億元）

（3）建制行政區人均財政收入相當于上一級行政區平均水平（%）。主要考察建制行政區人均財政收入在上一級行政區中的相對位置。如果當人均財政收入低于上一級行政區的平均水平，則不考慮進行區劃調整。

（4）建制行政區政府駐地GDP占比（%）。主要考察建制行政區政府駐地經濟總量在本級行政區內的比重。該指標也可以用建制行政區政府駐地財政收入占比（%）進行替代。

3.基礎設施

（1）建制行政區自來水普及率（%）。指建制行政區供水覆蓋范圍內的人口數目與總人口的比率，是一個反映供水普及與便捷的平均水平指標。根據《全國城鎮供水設施改造與建設“十二五”規劃及2020年遠景目標》，目前我國設市城市、縣城、建制鎮的公共供水量在總供水能力中占比分別為72.8%、80.9%、79.7%（見表9），近期目標要提高公共供水普及率，設市城市達到95%、縣城達到85%、重點鎮達到75%，滿足新增城鎮人口的用水需求。

表9 2010年底全國城鎮供水能力基本情況③根據《全國城鎮供水設施改造與建設“十二五”規劃及2020年遠景目標》的數據整理。

（2）建制行政區政府駐地污水處理率（%）。指經過處理的生活污水、工業廢水量占污水排放總量的比重。計算公式：污水處理率=污水處理量÷污水排放總量×100%。根據《“十二五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》，到2015年，全國所有設市城市和縣城具有污水集中處理能力，城市污水處理率提高到85%，縣級市處理率達到70%，縣城污水處理率平均達到70%，建制鎮污水處理率平均達到30%。該指標可被建制行政區政府駐地生活垃圾無害化處理率（%）進行替代。

（3）建制行政區政府駐地城區基礎設施較為完善。撤鄉設鎮、撤鎮設市、撤縣設市、撤縣設區這四種行政區劃調整的主體是縣及以下的鄉、鎮。基礎設施體系是一個復雜巨系統，涉及到經濟、技術、工程、社會等多方面因素。對于分縣單元而言，縣政府駐地鎮和其他地區之間的基礎設施水平差異，在東部發達地區并不十分明顯，但在東西部欠發達地區則比較突出，考慮到東西部的地區差異，本指標主要對建制行政區政府駐地基礎設施的總體情況進行定性評價。該指標考察的內容包括：道路交通、給排水、能源、郵電通訊、綠化和環保、公共事業等。

4.環境

（1）建制行政區大氣總懸浮微粒年日平均濃度相當于上一級行政區平均水平（%）。空氣中總懸浮微粒的多少，反映了環境空氣質量的好壞程度，國內外都將其作為空氣質量的一個重要指標進行監測。當建制行政區大旗總懸浮微粒年日平均濃度超過上一級行政區平均水平的100%時，不進行行政區劃調整。

（2） 建制行政區政府駐地建成區綠化覆蓋率（%）。指城市建成區綠化覆蓋面積占建成區總面積的百分比。綠化覆蓋面積是指城市中喬木、灌木、草坪等所有植被的垂直投影面積。我國國家環保模范城市要求建成區綠化覆蓋率大于35%。

5.區位特性

在全國或區域型城市體系中具有重要的戰略地位，或風景名勝、文化歷史資源突出的地區等。該指標主要用于定性評價。

（二）對區劃調整的考察對象進行分組歸類

在行政區劃調整中，根據某個指標對考察對象進行適當的分類，是科學、靈活地確定其他各項指標參數的前提。第一種情況是按人口規模進行分組。秦朝時期就已經認識到行政區兩大最基本要素人口規模和管轄面積之間呈反比關系。相比于政區面積，人口是一個更具流動性和可變性的基本變量，行政區劃設置的其他指標因人口規模的不同而表現出差異。對人口管轄規模大的考察對象，人口與經濟的空間集聚度指標的設定，就可以適度低于人口規模小的考察對象，而人口管轄規模小的考察對象，其空間集聚度指標的設定就要適度高一些。①張占斌、謝振東、車文輝主編：《城鎮化與優化行政區劃設置研究》，石家莊：河北人民出版社，2013年版，第69-98頁。第二種情況是特殊主義取向。按人口規模進行分組反映的是行政區管轄人口規模幅度的差異，體現了行政區劃調整中的分類調控指導思路，它適用于撤縣設市的一般情況，但是，對于位居戰略要地、重要風景名勝區或邊關口岸的縣，以及經濟實力十分突出的強鎮，這類情況宜采用特殊原則，其指標設定應更加突出考慮當地的資源稟賦和地理方位等要素。

五、思考與討論

上文從操作性的角度對行政區劃調整的技術指標進行了設計，如前所述，這種對技術的追求是管理主義實踐下利用科學和理性來指導行政區劃改革的必然產物，行政區劃管理的質量和績效在很大程度上被寄托在這套指標上。但我們同時也應看到，技術作為手段之一，本身也會受到不完全理性的制約，它對提升區劃改革的合法性和有效性的效用是有限的，因此，從這個角度看，管理主義下行政區劃調整的指標設計，在今后很長一段時間內仍將面臨理性的不斷挑戰。

應當說，前現代中國在兩千余年的帝制時期內，已經引人注目地將其政治設施在結構上發展到與現代化社會的政治大體相當的程度，但是，1949年在許多方面表現出與過去的斷然決裂，②［美］吉爾伯特·羅茲曼主編：《中國的現代化》，國家社會科學基金“比較現代化”課題組譯，南京：江蘇人民出版社，2010年版，第10頁。一種新形式的政治控制格局代之成為主宰性的力量。因此，在現行對1949年以后的新中國進行斷代研究的熱潮中，我們可以清晰地看到，中國的行政區劃變遷也因改革蛻除了王朝紀元的許多基本特征、革命摧毀了帝國秩序的斷壁殘垣，而在這一分水嶺前后呈現出截然不同的主導特征，從強政治—弱技術的歷史循環中掙脫走上了一個重視技術和理性的改革之路。毫無疑問，當代行政區劃調整所表現出來的對理性的贊揚及實踐的追求，可以被視為中國的現代化改革大潮的無數浪花中的一朵。

責任編輯：孫艷蘭

作者龍寧麗，女，中央編譯局世界發展戰略研究部副研究員（北京 100032）。