在水政執法中推行行政指導的探索與實踐

張如晨，徐 向

（1.河海大學法學院，211100，南京； 2.江蘇省淮安市水利局，223300，淮安）

行政指導是指行政主管部門適應經濟和社會管理需要，為有效實現行政目的，基于行政職權和行政管理相對人自愿實施的符合法律規定及其精神，在其職權范圍內依法以建議、勸告、引導等非強制性手段促使公民、法人或者其他組織接受行政主體的意思表示并付諸實施的新型行政行為。行政指導作為一種新的柔性管理方式可以彌補傳統剛性管理方式的缺欠，有利于提高行政效率，優化公共服務，減少違法行為，促進經濟發展，構建和諧社會。

行政指導的類型主要包括：行政輔導、行政建議、行政提示、行政約談、行政警示、案后幫扶等。江蘇省淮安市水利局作為該市行政指導試點單位，自2011年以來在水政執法管理工作中尤其是在規范企業涉水行為方面，轉變觀念，積極探索，引入行政指導方式，取得了較好的執法效果。

一、在水政執法中推行行政指導的具體做法

淮安市水利局近年在糾正違法違規傾向、查處輕微違法行為以及案后幫扶工作中，本著“注重教育，先行引導，預防為主，處罰與教育相結合”的原則和“以人為本”的理念，在嚴格執法的同時積極推行行政指導，主要采用以下3個方面做法：

1.對違法傾向行為，指導當事人自行糾正

水行政主管部門在水事監督檢查中，發現行政管理相對人有水事違法傾向行為的，向當事人下達《水事違法傾向行政警示通知書》，要求其在規定的時間內自行糾正。

2.對輕微違法行為，指導當事人限期改正

對已經實施了水事違法行為的行政管理相對人，其行為屬輕微違法違規且未造成危害后果的，水行政主管部門向當事人下達《輕微違法行政警示通知書》，要求當事人限期改正，防止和減輕危害后果的發生。

3.對行政處罰（理）當事人進行案后幫扶

水行政主管部門對行政管理相對人就本機關實施的重大行政執法行為所產生的結果、影響，定期不定期地進行回訪，提出整改意見或建議，幫助行政管理相對人糾正違法行為。對違法行為已糾正的，提醒其以后自覺守法，杜絕此類違法行為發生；對糾正違法行為以及糾正后存在實際困難的，向當事人下達《案后幫扶建議書》，提出幫扶建議并指定幫扶人幫助其整改到位。

二、在水政執法中進行行政指導的實例

1.行政警示違法傾向

位于淮安市金湖縣工業園區的某木業有限公司生產用水取自于廠區內的一口深井，2012年年底該公司在洗井時發生井壁坍塌，無法繼續使用，擬在廠區內重新打一眼淺水井，該公司在事先未取得許可的情況下，雇本地一打井隊進入廠區，安放設備準備打井。淮安市水利局獲悉后派人員到該公司查看，執法人員依據《江蘇省水資源管理條例》的相關規定，要求該公司立即封填報廢水井，防止地下水污染。鑒于該公司準備打井的行為屬于違法傾向，尚未付諸實施，執法人員當場向該公司送達 《水事違法傾向行政警示通知書》，要求公司負責人到當地水行政主管部門辦理取水許可手續，在老井封填未經驗收及新的取水許可未獲批準前不得開鑿新井。根據行政警示通知要求，次日該公司負責人到金湖縣水務局補辦取水申請手續，縣水務局根據該企業生產情況，特事特辦，當天批復同意其在廠區內打一眼淺水井。企業對水利部門采用的行政指導方式和許可審批辦事效率十分贊同，在開鑿淺水井的同時按封井工藝封填了報廢老井。

2.行政警示輕微違法行為

淮安鹽化工園區位于蘇北灌溉總渠以南、寧漣一級公路以東，由于鹽化工園區創建時間不長又地處偏遠，自來水管網尚未到達園區，園區內企業的生產、生活用水只能通過自建取水工程或設施自行取水。宏邦化工等5家中小企業在建廠時建了取用地表水工程設施或打了深 （淺）水井，事先均未到水行政主管部門申辦許可手續。由于這5家化工企業對取用水方面的相關規定不夠了解，建設取水設施或打井前未辦理相關許可手續，其行為已經構成違法違規，但情節輕微。淮安市水利局根據近年在行政執法中實施行政指導工作的經驗，決定對上述企業的輕微違法行為采用行政指導措施予以糾正。經過細致的調查摸底，分別對上述5家企業下達《輕微違法行政警示通知書》，告知他們未經批準擅自建設取水設施、打井和取水的行為違反了水法規定，要求限期改正，同時考慮園區企業的用水現狀，要求他們盡快補辦取水許可手續。上述企業接到通知書后均自愿接受該局的行政指導，相繼補辦了相關取水手續。

3.案后幫扶違法當事人落實整改措施

淮安某藥業有限公司未經批準擅自在廠區內開鑿一口深水井用于循環水補充用水，淮安市水利局依法立案查處并向該公司下達《責令封井通知書》，該公司接到封井通知后，在規定時間內將深水井封填。結案后，執法人員走訪該公司，了解到公司因生產工藝需要取用少量地下水，淮安水利局根據相關法規，向公司發送《案后幫扶建議書》，提出兩點整改幫扶建議：一是建議該公司領導及相關人員學習水法等法律、法規；二是建議按照取用淺層地下水審批程序，申請辦理取水許可手續，獲得批準后在廠區內打一眼淺水井，用于生產補充用水，并指定專人作為幫扶人，幫助其實施幫扶措施。上述整改幫扶建議和措施很快得到落實，既使得該公司認識到擅自打井取水行為的違法和危害性，又解決了該公司生產用水問題。

淮安市水政執法人員在某企業打井現場送達《輕微違法行政警示通知書》徐向 攝

三、結 語

實踐證明，行政指導是一種十分有效的現代行政管理方式，行政機關采用行政指導手段，更符合行政管理相對方的意愿，從而更有利于減少相對方對行政管理的阻力，更有利于行政管理任務的完成。在許多場合，行政管理相對方往往自愿接受行政指導，按行政機關的指導行事，從而使行政管理目標以較小的阻力和代價實現了行政執法目標。目前，行政機關加快改革行政管理方式，提高辦事效率，降低管理成本，讓服務對象滿意，已經是大勢所趨，行政指導充分體現了現代行政管理民主化的發展趨勢。行政管理由傳統命令與服從式的冷冰冰的“剛性行政”向指導式的“柔性行政”轉變，無疑是現代行政管理的一大特色。

從淮安市水利局近年在行政執法和水事監管過程中推行行政指導的幾個實例中不難看出，開展行政指導，不僅提高了行政機關行政執法管理效率，減少了行政阻力，更得到了管理相對方和服務對象的廣泛認同。