小農水重點縣財政投入資金績效評價——以江蘇省常州市武進區為例

張 勇

（江蘇省常州市水利工程質量與安全生產監督站，213022，常州）

我國財政管理已進入以支出管理為重點的新階段。近年，中央和地方對農村水利投資規模不斷擴大，2009年財政部、水利部在全國范圍內啟動了小型農田水利重點縣建設項目，并制定了中央財政小型農田水利重點縣建設管理辦法和績效考評辦法，依據績效考評辦法，對各地重點縣建設逐年進行考核。作為全國首批推進項目建設的地區，江蘇省常州市小型農田水利重點縣項目迄今為止已進行兩輪，所轄溧陽、金壇兩個縣級市及武進、新北兩個涉農區均躋身于重點縣行列。工程建設過程中，江蘇省財政廳、水利廳與常州市及所轄市（區）財政、水利部門均落實相應機構和措施，同步開展項目績效評價。經過數年實踐，評價工作越來越規范、客觀、公正、合理，但仍需進一步完善。

一、小型農田水利重點縣建設績效評價開展情況

常州市中央財政小型農田水利重點縣按照集中資金投入、連片配套改造、以縣為單位整體推進的工作部署，首輪建設任務已基本完成。武進區已率先通過驗收，成為江蘇省首批完成首輪治理任務的縣（區）。武進區2012年度建設項目作為2013年度江蘇省級主管部門組織評價的75個重點項目之一，于2012年6月立項，2013年1月至2013年6月組織施工。2013年5月中旬開展項目績效評價，具體程序：由武進區水利、財政部門先自行按照要求自評，形成自評報告，并填報績效考評情況統計表、小型農田水利重點縣建設資金縣級績效考評量化指標表報江蘇省水利廳農水處。省財政廳、水利廳會同各市財政局、水利局，同時聘請會計師事務所作為第三方機構共同組成績效考評小組進行實地考評。評價依據包括《財政部、水利部關于實施中央財政小型農田水利重點縣建設的意見》《江蘇省小型農田水利設施建設工程補助專項資金管理辦法》《江蘇省小型農田水利重點縣建設管理辦法》《江蘇省小型農田水利重點縣建設資金績效考評暫行辦法》以及小型農田水利重點縣建設方案、實施方案等規范文件。

考評組在聽取情況匯報、查閱檔案資料、查看施工現場、走訪項目區干部群眾，以及對縣區自評材料復核的基礎上，對照《江蘇省小型農田水利重點縣建設資金縣級績效考評量化指標表》逐項算出定量指標，得出綜合評價，形成績效報告，上報省財政、省水利廳并作為資金獎補及下年項目申報依據，同時由省上向全省通報。武進區2012年度績效考評（省級）指標見表1。

表1 江蘇省2012年度小型農田水利重點縣建設資金縣級績效考評量化指標（武進區）

從會計師事務所呈報的報告看，武進區重點縣項目基本做到按當年計劃進度按時完成建設內容，在組織管理、資金運用上也能滿足規定要求。在最關鍵的實施效益分析上，報告認為：武進區通過實施重點縣項目，一是改善了農業生產條件，新增、改善灌溉面積 1.27萬畝 （15畝=1 hm2，下同），年增供水能力 170 萬 m3，項目區每年可節水63.5萬m3（均為預測數），基本達到“旱能灌、澇能排”；二是增加了農業生產能力，在改善項目區灌溉條件、緩解項目區水資源短缺矛盾的同時，保障了11.65萬畝圩區遭遇50年一遇洪水不受澇；三是項目實施極大地調動了群眾對農村水利建設投入的積極性，促進了水利現代化管理水平不斷提高，減少了水事糾紛，有利于社會穩定。

二、項目績效評價工作分析

從橫向比較情況看，武進區2012年度重點縣項目的規范性較好，總評得分95分，達到優秀等級。但是仍存在不少問題，其中一些是項目實施本身的問題，也有一些是當前績效評價的共性問題。

1.績效評價的效用性不足

項目績效評價主要作用，一是在項目運作過程中通過評價，規范運作行為，提高項目資金使用績效；二是在下一步項目安排和財政資金支持上，以績效評價結果為主要依據，約束實施單位的行為。但在本次績效評價中，這兩大作用的發揮還需進一步強化。首先，本次評價是在年度任務基本完成后開展的，規范作用不能溯及評價前。為了使重點縣建設持續深入推進，國家、省雖然已在文件規定中強調了“對績效評價不合格的縣，取消重點縣資格；已提前撥付的下一年度資金，由省級財政、水利部門調整用于獎勵績效評價優秀的重點縣”獎懲措施，但對建設類項目而言，項目只要開工并完成大部分任務，除非出現重大程序性錯誤，一般都不會也不可能出現被判定不合格核銷資金的情況，致使獎罰規定一定程度上成了評先獎優的手段，約束作用發揮仍不夠明顯。

2.績效評價的時效期還應延長

農田水利投資項目周期長，財政資金的投入與完成結果存在時滯，以項目財政資金的投入和產出進行分析，其績效無疑要經歷較長的階段才能體現。本次評價時間緊促，從發文通知到組織實施、完成評價僅用半個月時間，距項目立項也不到1年時間，治水成效尚未完全體現，實施效益只能以項目受益范圍以往經驗進行估計，評價結果自然難以充分體現。

3.績效評價的科學性還需提升

重點縣績效評價指標體系是一套能充分揭示項目財政資金管理流程的評價工具。合理的指標體系和評價標準，能夠最大程度地消除外在因素影響，真實反映項目績效情況。現行指標體系（見表1）應該說基本涵蓋了績效評價有關要素，能較充分反映項目推進績效情況，但仍有不足之處。首先，指標權重設計仍偏重于合規性，未能充分體現資金效益考核；再次，作為與群眾利益直接相關的支農項目，缺失受益人感知度指標，顯然無法表達績效的完整性；第三，作為政府性項目，應當在經濟效益之外有更多社會效益、環境效益等目標，但其社會效益訴求未能在指標體系中合理體現。其他還有一些技術上的瑕疵，如：績效評價報告對外透明度不高，指標等次設置的不連續（優秀與良好之間只有一個1分的空白區間、合格與不合格之間只有1分的空白區間），指標分值設置上不盡合理。

三、績效評價改進方向

財政投入績效評價的目的是希望能夠通過評價，有效提高資金的使用績效，規范投資項目的運作方式，使有限的財政資金發揮更大的作用。從目前看，重點縣績效評價還存在有待完善的地方，建議：

1.拓展績效評價組織參與主體范圍

小型農田水利重點縣項目績效評價作為財政支農資金績效評價有機組成，客觀性是其賴以存在的基礎。統一標準確定后，要最大程度地實現評價的客觀性，就必須要確保組織參與者有足夠的代表性。就本次評價而言，參與評價的，不僅應當有省、市財政、水利部門和中介實施單位，還應包括項目區鎮的農戶代表和基層農技專家。項目區農戶代表作為目標對象，對政策及項目執行效果感受最真實、最直接，滿意度首先應在成果中予以最充分體現。農技專家、專業人士作為實施決策方的“外腦”，也能為項目建設和管理提供有益的技術支撐。從現在的情況看，農戶代表參政、議事能力素養培養和最終成熟還需一個長期的漸進過程，近階段應該重點抓好專家庫建設。專家庫應廣泛吸收農業、農技等水利系統外的專業人員，人員構成應當以縣、鄉鎮為主，以確保項目建設方、施工管理方和長效管護方的無縫銜接，確保得出最為接近客觀的結果，指導工作實踐。

2.提升績效評價規范程度

針對財政支農水利項目周期長、效益顯現時間差大、績效評價時效性問題突出的現狀，要大力推進項目績效評價的制度化、常態化。重點解決三方面問題：一是明確評價范圍，應把關系項目受益區切身利益的內容都列入范圍，并以制度形式予以確定，使評價工作成為項目實施的一部分，在項目實施的同時就開展評價的相關工作，解決前期評價不到位的問題，改變評價工作可有可無的地位。二是理順工作程序，項目實施到哪個環節應當做哪些評價、如何去做，都要以制度形式加以規范。 三是要通過制度確保評價工作及時獲得充分信息，以便形成準確的評價結果，為及時調控提供支撐。四是要抓緊建立投資項目后評價制度，所有重點縣項目均可考慮在項目竣工驗收后1～3年內進行后評價，評價內容包括項目目標和過程評價及持續性評價，提出今后農田水利發展對策建議，供后續項目參考。

3.改進績效評價的指標體系

績效評估中指標的確定，一直都是績效評估工作中的難題。一個指標體系的確立，需反映項目從立項、規劃設計、施工到竣工驗收、投入使用的整個過程，現行指標體系設計的4個一級、12個二級評價要素，投入類評價指標、過程類指標、效益類評價指標等定量化指標和定性化指標已比較完備，只要對相關內容進行充實和調整即可。建議：一是在財務管理類指標中增加配套投入比例的內容。無論是經濟發達還是相對落后的縣區，配套資金應有比例，這一項遠比完成定量的年度投入重要。二是增加相應非財務指標。增加群眾滿意度、資源有效利用、管理創新三項指標，可以督促實施者與鎮村加強互動，使群眾把所感知的信息及時傳給建設單位，確保項目效益的最大化，同時，這也符合新形勢下推進基層民主建設和社會事業發展的需要。

[1]財政部，水利部.關于實施中央財政小型農田水利重點縣建設的意見[R].2009.

[2]江蘇省財政廳，江蘇省水利廳.江蘇省小型農田水利重點縣建設資金績效考評暫行辦法[R].2010.

[3]致同會計師事務所.常州市武進區2012年度小型農田水利重點縣績效考評檢查情況專項報告[R].2013.

[4]王務華.公共財政投資農田水利效益分析及建議[J].中國水利，2013（11）.

[5]趙瑩.水利預算績效管理工作的思考與建議[J].中國水利，2014（4）.