我國高速公路養(yǎng)護(hù)項目的PBC 模式研究

熊毅

(重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院，重慶 404100)

0 引言

高速公路是當(dāng)今社會重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一。近年來，隨著國家大量建設(shè)資金的投入，高速公路網(wǎng)絡(luò)主骨架已經(jīng)初具規(guī)模，交通運輸條件日益改善，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會民生中發(fā)揮著舉足輕重的作用。我國高速公路建設(shè)進(jìn)入了快速發(fā)展階段，總里程已攀升至10.4 萬km，且通車?yán)锍虜?shù)于2013 年初便躍居世界第一，有效地帶動了國民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。

與此同時，作為高速公路管理的另一個重要組成部分，高速公路的養(yǎng)護(hù)任務(wù)亦十分艱巨。養(yǎng)護(hù)工作對于我國高速公路的持續(xù)使用，保證高速公路的服務(wù)水平可謂至關(guān)重要，但發(fā)展歷程不長、管理經(jīng)驗不足等一系列原因?qū)е赂咚俟佛B(yǎng)護(hù)管理略顯滯后，尚未跟上高速公路迅速發(fā)展的腳步。因此，本文結(jié)合我國發(fā)展的實際情況，通過分析國外先進(jìn)發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的經(jīng)驗，提出適合我國高速公路養(yǎng)護(hù)項目管理切實可行的改善建議。

1 高速公路養(yǎng)護(hù)項目現(xiàn)狀

高速公路養(yǎng)護(hù)項目管理是指公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)道路養(yǎng)護(hù)的目標(biāo)、方案、規(guī)模及實施步驟等一系列活動的總稱［1］。我國高速公路仍處在計劃經(jīng)濟(jì)，依然沿用傳統(tǒng)的建設(shè)、養(yǎng)護(hù)和管理一體化的制度，即“管養(yǎng)合一”。近些年伴隨著高速公路的不斷擴(kuò)張，總體上日趨呈現(xiàn)出“重建輕養(yǎng)”的局面，高速公路養(yǎng)護(hù)項目因缺乏足夠的競爭力而出現(xiàn)養(yǎng)護(hù)不及時、質(zhì)量低下、成本較高等諸多弊端［2］。目前我國道路工程養(yǎng)護(hù)階段多采用傳統(tǒng)合約方式，即在維修期間由道路機(jī)構(gòu)指定養(yǎng)護(hù)方法、技術(shù)、材料以及時間周期，根據(jù)承攬廠商的投入給予支付，這一形式需要道路管理部門或相關(guān)機(jī)構(gòu)在工程施工過程中進(jìn)行程序監(jiān)督和品質(zhì)監(jiān)控，不僅在執(zhí)行上耗費龐大的人力、物力等資源，而且由于缺乏統(tǒng)一的養(yǎng)護(hù)定額和技術(shù)規(guī)范，容易造成管控項目與實際成效間出現(xiàn)明顯落差，進(jìn)而導(dǎo)致交付后使用者對公路機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的不滿［3］。

2 PBC 模式

鑒于傳統(tǒng)合同對高速公路品質(zhì)提升的瓶頸，國外先進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)紛紛引入績效合約管理(Performance Based Contract，PBC)的概念。不同于傳統(tǒng)技術(shù)與過程導(dǎo)向的合約，績效合約是通過招標(biāo)方式，使承包商根據(jù)合約中清楚明確且客觀的條款，依據(jù)可測量的產(chǎn)出完成合約規(guī)定的工作，道路機(jī)構(gòu)無需指定養(yǎng)護(hù)方法或者技術(shù)要求，僅需規(guī)定承攬廠商進(jìn)行養(yǎng)護(hù)時必須符合的績效指標(biāo)，把重點放在產(chǎn)出部分，擔(dān)任績效審核的角色，根據(jù)養(yǎng)護(hù)成效來進(jìn)行監(jiān)督和管控。此舉不僅可以轉(zhuǎn)移管理風(fēng)險，還能節(jié)省自身養(yǎng)護(hù)不佳帶來的財政負(fù)擔(dān)［4］。PBC 模式規(guī)定在招標(biāo)過程中，承包商需依據(jù)道路維護(hù)服務(wù)規(guī)范，提出確保達(dá)到相應(yīng)的道路服務(wù)水平的總費用。高速公路管理機(jī)構(gòu)按照約定，視承包商的月度服務(wù)績效支付道路養(yǎng)護(hù)費用，服務(wù)水平符合要求可以支付相應(yīng)月份的費用，倘若并未滿足要求，則通過罰款或折價的方式進(jìn)行處理，情形嚴(yán)重的可直接停止付款或終止合同，以便進(jìn)行下一階段維修工程和道路服務(wù)工作的開展，從而滿足高速公路經(jīng)常性維護(hù)的規(guī)定。

國外有關(guān)PBC 模式下的養(yǎng)護(hù)項目管理相對成熟，目標(biāo)制定科學(xué)合理，三大控制(時間、質(zhì)量、成本)恰當(dāng)?shù)轿唬鄰膶嶋H案例出發(fā)深入分析和探討:英國合樂集團(tuán)有限公司 (Halcrow Group Limited)以建立PBC 最佳實踐軸的方式進(jìn)行全過程養(yǎng)護(hù)管理，權(quán)衡各方之間的關(guān)系最終收獲雙贏［5］;Natalya Stankevich 等通過案例論證了PBC 模式下合約的優(yōu)劣得失，成效式合約包含內(nèi)容較為全面，且在資產(chǎn)審查標(biāo)準(zhǔn)、采購過程透明的條件下進(jìn)行，綜合資產(chǎn)、技術(shù)、人才等方面選取有競爭力的承包商，合作雙方公平地分擔(dān)風(fēng)險，并簽訂長期合同，建立友好的伙伴關(guān)系進(jìn)行有效管控［6］;三菱研究院 (Mitsubishi Research Institute)對比多國使用成效式合約和傳統(tǒng)合約的各項指標(biāo)，討論PBC 模式下實施過程中的重點事項［7］;R. Z. Tamin 等在印度尼西亞國家公路管理系統(tǒng)框架下，基于項目交付模式分析了PBC 實施所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，認(rèn)為相關(guān)條件在一定保證下比傳統(tǒng)合約效果更佳。

國內(nèi)高速公路養(yǎng)護(hù)項目的管理研究仍然停留于定性層面，大多數(shù)主要側(cè)重于基礎(chǔ)性理論研究，集中在對養(yǎng)護(hù)管理制度、運營模式、工程分類等的探討上:王遐莽從運營管理和養(yǎng)護(hù)施工管理兩個角度討論各類養(yǎng)護(hù)管理模式的利弊［8］;鄒國平等分析指出我國養(yǎng)護(hù)管理僅僅是由簡單決策系統(tǒng)支持，以模型驅(qū)動，決策普遍智能化程度不高［9］;楊智斌等認(rèn)為傳統(tǒng)合約對養(yǎng)護(hù)管理的良性發(fā)展有一定阻礙和制約，承包商和管理機(jī)構(gòu)雙方的風(fēng)險并未得到合理的分配，財務(wù)、技術(shù)等方面也無法滿足日益增長的改善性需求。本文根據(jù)我國高速公路養(yǎng)護(hù)項目發(fā)展現(xiàn)狀，深入分析PBC 模式下高速公路養(yǎng)護(hù)項目管理的關(guān)鍵問題，以期為養(yǎng)護(hù)項目管理的未來實行績效合約提供一定參考價值，進(jìn)一步促進(jìn)我國公路事業(yè)又快又好地發(fā)展。

3 PBC 模式運用的關(guān)鍵

3.1 階段分析

PBC 模式的運用分為預(yù)投標(biāo)、招標(biāo)以及實施三大階段，每個階段均需考慮不同的相關(guān)因素。預(yù)投標(biāo)階段為“合約定位”階段，在符合現(xiàn)行法律條例和政策規(guī)范的前提下，通過明確使用PBC的主要目標(biāo)、轉(zhuǎn)換道路機(jī)構(gòu)角色、考察承包商能力等因素，決定使用的合約類型、如何選擇合作的承包商等內(nèi)容［10］。招標(biāo)和實施階段，承包商需整理資產(chǎn)清單，道路機(jī)構(gòu)建立績效考核指標(biāo)、評估績效指標(biāo)、付款機(jī)制與獎勵機(jī)制。此階段將預(yù)投標(biāo)階段設(shè)定的目標(biāo)細(xì)化成不同的小目標(biāo)去考核和衡量合作的承包商，以達(dá)到合約設(shè)定的績效。

3.2 面臨挑戰(zhàn)

就我國高速公路養(yǎng)護(hù)項目現(xiàn)狀而言，運用PBC 模式無疑將面臨一系列的挑戰(zhàn)。首當(dāng)其沖便是養(yǎng)護(hù)項目管理領(lǐng)域的法律法規(guī)并不完善，未有相關(guān)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)出臺，造成相應(yīng)評估管理體系的不合理。因此，需要政府相關(guān)部門的鼎力支持，著力組織完善相應(yīng)行業(yè)的法規(guī)條文，才能為PBC 模式的實行奠定一定基礎(chǔ)。鑒于我國各地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀不同，可先在部分較發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行試點，實施初期PBC 模式的成效可能不如預(yù)期，新合約理念如讓雙方未能正確認(rèn)識其中某些條款則可能會導(dǎo)致消極事件的出現(xiàn)，需要一定時間進(jìn)行適應(yīng)和調(diào)整。對于道路管理機(jī)構(gòu)能否順利從“過程監(jiān)管”轉(zhuǎn)換到“績效考核”的角色，內(nèi)部人員是否具備績效考核要求的專業(yè)技能等成為道路機(jī)構(gòu)使用PBC 模式的挑戰(zhàn);對于承包商項目施工前能否整理出完善的資產(chǎn)清單，直接影響著道路機(jī)構(gòu)外判資產(chǎn)等內(nèi)容，在合約執(zhí)行期間需要保質(zhì)保量按時完成業(yè)主規(guī)定的任務(wù)，同時也可能遇到承包商意外破產(chǎn)、無法處理應(yīng)急事件等突發(fā)情況，承包商對此必須進(jìn)行事前充分評估和事后危機(jī)處理。結(jié)合國外不同國家使用PBC 模式過程中遇到的挑戰(zhàn)，分析總結(jié)出我國運用PBC 模式即將面臨的主要挑戰(zhàn)，具體見表1。

表1 PBC 模式運用的主要挑戰(zhàn)

3.3 機(jī)遇優(yōu)勢

隨著人民物質(zhì)文化水平的提高，我國近年來對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入達(dá)4 萬億元，這必將刺激道路領(lǐng)域的巨大需求，也會要求不斷提升養(yǎng)護(hù)項目管理的服務(wù)水平。

首先，提升使用者的滿意度。隨著大量基礎(chǔ)設(shè)施項目的陸續(xù)鋪開，道路使用者的要求將隨之增加，這也對道路養(yǎng)護(hù)項目提出了更高的要求，從前單一的養(yǎng)護(hù)模式已經(jīng)不能滿足客戶快速增長的需求，運用PBC 模式可以促進(jìn)養(yǎng)護(hù)部門發(fā)展日趨成熟及養(yǎng)護(hù)技術(shù)不斷創(chuàng)新，以確保輸出的養(yǎng)護(hù)成效能夠達(dá)到使用者的要求。

其次，節(jié)約10% ～30%的維護(hù)成本。伴隨著我國道路網(wǎng)絡(luò)的逐步完善，每年進(jìn)入養(yǎng)護(hù)的道路數(shù)量不斷增加，道路機(jī)構(gòu)人力、物力嚴(yán)重匱乏的現(xiàn)狀致使道路管理機(jī)構(gòu)對養(yǎng)護(hù)項目必須縮減成本，以滿足更多道路養(yǎng)護(hù)的需求。目前道路管理部門仍然依靠國家撥款的方式來進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)讓養(yǎng)護(hù)部門杯水車薪，因此運用PBC模式可以直接減輕管理部門的壓力。

再次，將風(fēng)險適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移給承包商。傳統(tǒng)合約中道路機(jī)構(gòu)承擔(dān)了較多的風(fēng)險，風(fēng)險未能恰當(dāng)?shù)胤峙浣o有能力的承包商，且未能做到物盡其用。為了更好地維護(hù)自身利益，促進(jìn)承包商技術(shù)與管理能力的提升，維持養(yǎng)護(hù)行業(yè)的競爭水平，使用PBC 模式將風(fēng)險適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移給市場化選擇的承包商，促進(jìn)合作雙方之間達(dá)到互惠雙贏。

最后，長期合作給雙方更多價值需求。傳統(tǒng)合約的期限一般不超過一年，不利于道路機(jī)構(gòu)與承包商的長期合作。長期合作可減少承包商的項目生命周期成本，且刺激承包商考慮長遠(yuǎn)利益，不斷增強(qiáng)自身實力以進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，形成良好的專業(yè)工作關(guān)系，達(dá)到縮減成本的目的，這樣更有利于給雙方合作提供更多的長期價值。

3.4 實施建議

結(jié)合我國道路養(yǎng)護(hù)項目發(fā)展現(xiàn)狀，在分析PBC 模式帶來的挑戰(zhàn)和機(jī)遇基礎(chǔ)之上，綜合剖析對比其他先進(jìn)國家使用PBC 過程中出現(xiàn)的狀況及發(fā)展趨勢，提出以下幾點具體實施建議:

(1)探索開發(fā)的最佳時間和最佳道路長度。不同長度的養(yǎng)護(hù)路段及養(yǎng)護(hù)時間對養(yǎng)護(hù)投入的要求不同，收獲的成本效益亦不相同。為了使投入達(dá)到最佳產(chǎn)出，應(yīng)著力探索開發(fā)最佳實踐及養(yǎng)護(hù)長度，以實現(xiàn)最佳效益。

(2)共同承擔(dān)風(fēng)險，將風(fēng)險分配給有能力承受的一方。隨著養(yǎng)護(hù)市場日趨成熟，養(yǎng)護(hù)部門的技術(shù)水平與管理能力也會隨之提升。道路機(jī)構(gòu)可將部分大中修業(yè)務(wù)嘗試外包出去，保留小修維護(hù)等日常工作，把更多的風(fēng)險適當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)移給承包商，使其運用自身技術(shù)水平降低風(fēng)險發(fā)生的概率，達(dá)到優(yōu)化風(fēng)險分配的目的。

(3)道路機(jī)構(gòu)進(jìn)行“現(xiàn)實調(diào)查”，確保承包商的能力。采取“價格與非價格標(biāo)準(zhǔn)”評標(biāo)后，還需對投標(biāo)者公司的財務(wù)狀況、信譽、業(yè)務(wù)能力等進(jìn)行調(diào)查，以確保該投標(biāo)者有能力完成合約目標(biāo)，而合約目標(biāo)的制定必須在科學(xué)合理的范圍之內(nèi)，過于寬泛和嚴(yán)苛都會失去管控的意義。

(4)建立關(guān)鍵績效指標(biāo)體系和獎懲支付機(jī)制。合理評估審計承包商的階段性成果，對于有競爭力的承包商給予獎勵，并嘗試簽訂長期合約，基于共同的成功—— “共贏”文化，形成良好的專業(yè)工作關(guān)系。

(5)重視可持續(xù)發(fā)展。在道路養(yǎng)護(hù)工程實施過程中，根據(jù)行業(yè)規(guī)范和條例，建立ISO 質(zhì)量體系與環(huán)境體系，監(jiān)控承包商在操作過程中的可持續(xù)性和污染物的排放量。

4 結(jié)語

通過對比研究國外先進(jìn)發(fā)達(dá)國家或地區(qū)的養(yǎng)護(hù)管理，發(fā)現(xiàn)其歷程之于我國高速公路養(yǎng)護(hù)管理有很好的借鑒意義和參考價值，即從傳統(tǒng)合約方式到逐漸使用PBC 模式，對高速公路養(yǎng)護(hù)項目進(jìn)行管理和控制，無論是對合約本身，還是對成本收益抑或是風(fēng)險轉(zhuǎn)移等方面都有較大的裨益。因此，本文通過對PBC 模式各階段重要因素的探討，總結(jié)出面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，并提出我國高速公路養(yǎng)護(hù)項目管理實施的相關(guān)建議。與此同時，鑒于我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場化程度等方面的差異，實行PBC 模式必須與當(dāng)?shù)貙嶋H情況相符合，并不能以單一的標(biāo)準(zhǔn)來評判其存在的優(yōu)劣。

［1］李秀宏. 高速公路養(yǎng)護(hù)市場化研究［D］. 西安:長安大學(xué)，2005.

［2］楊天鐸. 建筑物維護(hù)管理系統(tǒng)之建立［D］. 中壢:中央大學(xué)營建管理研究所，2002.

［3］劉莎. 我國高速公路發(fā)展模式研究［D］. 北京:北京交通大學(xué)，2012.

［4］The World Bank.Sample bidding documents and sample specifications for procurement of works and services under output-and performance-based road contracts ［R］.Washington:The World Bank，2005.

［5］British Columbia Ministry of Transportation.Highway maintenance contracts ［EB/OL］ . ［2015-06-23］ .http://www2.gov.bc.ca/assets/gov/business/transportation/highway-bridge-maintenance/highway-maintenance/maintenance-agreements/highway_ maintenance_ agreement_ boilerplate.pdf.

［6］Natalya Stankevich，Navaid Qureshi，Cesar Queiroz.Performancebased contracting for preservation and improvement of road assets［R］. Washington :The World Bank，2009.

［7］Mitsubishi Research Institute. Framework for performance based expressway maintenance in China ［R］ . Washington :The World Bank，2006.

［8］王遐莽. J 省高速公路養(yǎng)護(hù)管理模式改革研究［D］. 南昌:南昌大學(xué)，2012.

［9］鄒國平，鄒群，黃錚. 基于SDSS 的高速公路養(yǎng)護(hù)管理系統(tǒng)結(jié)構(gòu)［J］. 交通運輸工程學(xué)報，2006，6 (3):47-50，56.

［10］ The Organisation for Economic Co-operation and Development(OECD). Performance Indicators for the Road Sector:summary of the field tests ［M］. Paris:OECD，2001. PMT