土地利用總體規劃編制障礙因素分析

董慧勃山西財經大學

土地利用總體規劃編制障礙因素分析

董慧勃
山西財經大學

土地利用總體規劃調控國家土地利用，是發揮市場配置資源基礎性作用的前提條件和依法管理土地的基本依據。我國的土地利用總體規劃在幾輪編制中暴露一些問題，使規劃編制存在障礙。本文采用定性分析法，從主客觀兩個方面對土地利用總體規劃編制障礙因素進行分析，以便為土地規劃編制改進提供方向。

土地利用總體規劃；障礙因素；客觀因素；主觀因素

土地利用規劃是對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排，對土地未來利用的合理性和集約性有重要意義，但我國的土地利用總規劃編制中暴露一些問題，影響了土地規劃的順利編制和實施，本文將對影響規劃編制的障礙因素進行簡要分析，以對其有更深認識。

一、客觀因素分析

（1）基礎資料不足

但在土地利用規劃編制中存在基礎資料不準確、不完善的問題。土地變更調查數據不完善。土地利用規劃編制中所采用的土地變更調查數據為各土地部門上報的土地臺賬，其數據時序性較差，數據不連續或時序性較短，預測誤差偏大。規劃本底信息失真[1]。

（2）各相關規劃存在矛盾

城市規劃與土地利用總體規劃存在如下矛盾：①指導思想不同，土地利用總體規劃是以保護耕地、集約利用建設用地為主；而城市規劃則是強調城市發展所需建設用地。②基礎資料調查范圍不同。土地規劃以行政區范圍進行調查，而城市規劃以實際擴展的建成區進行調查。③兩規用地分類標準不同。城市規劃采用城鎮建設用地分類標準、土地規劃采用土地規劃用途分類標準。④編制部門不同。土地規劃由國土部門編制，城市規劃由建設部門編制。土地利用總體規劃與交通、水利、林業、環境保護規劃等專項規劃存在矛盾。如2009年公路與鐵路違法違規用地面積占全國違法用地的43.17%[3]。

（3）規劃編制規程和技術規范不成熟

我國全國和省市多次制定規劃各級編制規程和土地利用規劃數據庫標準及檢查細則，加大了土地規劃編制的難度。各地區、不同時點的制圖規范要求也存在差異，不同的制圖軟件有不同功能，給圖件之間的銜接造成困難。

二、主觀因素分析

（一）利益相關者規劃矛盾分析

利益相關者是指任何能夠影響一個組織目標的實現，或者受到一個組織實現其目標過程影響的所有個體和群體[4]。在土地利用規劃中所涉及到的利益相關者較多，這些利益相關者在土地規劃編制中有不同的利益訴求，導致了土地規劃編制中各利益相關者矛盾的產生和規劃編制的困境。

（1）中央政府與地方政府矛盾分析

對大多數地方政府而言，促進城市發展、增加財政收入是其首要任務，而國家土地利用總體規劃的目標為保護耕地，形成了地方政府與中央政府之間目標的差異性[5]。中央政府要保障國家的糧食安全，所以中央政府的土地利用規劃要保護耕地總量。其次，中央政府還要保障重點工程的建設，對關系國計民生的基礎性工程必須予以規劃。地方政府只考慮地方利益和政府自身利益。地方政府通過促進經濟發展縮小貧富差距，增加地方財政稅收，為地方基礎性工程建設提供資金。1994分稅制實施后，明確土地財政屬于地方政府，土地財政也成為GDP增長的源泉。所以建設用地指標是地方政府在土地利用規劃中最關注的指標。中央政府和地方政府土地利用總體規劃產生矛盾，使土地規劃編在中央和地方的平衡中產生困難，規劃難以進行。如2012年國家和省級重點工程項目違法占全國違法用地面積的45%[3]。

（2）地方政府各部門矛盾分析

新增建設用地指標由國家控制并在各省分配，然后由各級政府進行逐層分配。指標分配到各政府后，各部門依據專項規劃申報重點建設項目及其所需建設用地。在建設用地總量固定的情況下，須對建設項目按重要性進行取舍，使各部門在項目取舍上產生矛盾，會產生各部門爭地的現象。在此期間，編制規劃時地方政府就要聽取各部門的意見，對土地規不斷調整，使土地利用總體規劃編制存在困境。

（3）地方政府與利益集團矛盾分析

利益集團是攜帶大量資本與技術的組織和個人，聚集形成一個具有共同組織目標和價值標準的的組織，通過使用各種途徑和方法向政府施加影響，用以阻止或促進某方面公共政策的改變，以便在公共政策的決策中實現自己的利益主張[6]。地方政府為實現地方經濟的高速發展，需要引進產業和投資商，促進當地發展，為此，地方政府會通過土地資源、區位條件或優惠政策來引進利益集團（投資商）。利益集團的趨利性使其接受地方政府的優惠政策，以最小的投入獲得最大的經濟利益。

利益集團（投資商）的目標是實現自身利益最大化，而地方政府的目標是實現地方經濟高速發展和地方利益最大化。地方政府是地方土地資源的管理者，其土地規劃在考慮土地利用經濟效益的同時，也要保障地方土地利用的生態安全。而利益集團的趨利性，驅使其只考慮經濟利益，不考慮土地利用的負效應。而利益集團會憑借其強大的經濟實力對地方政府施加影響，造成規劃編制過程中的調整和規劃結果的調整與修編。

三、小結

土地利用總體規劃編制存在問題，編制基礎資料不足、技術和規程不成熟、利益相關者的矛盾和博弈都對土地規劃編制產生影響。要對各利益相關者進行認識和分析，理清各方在規劃編制和實施中的利益訴求找出各利益相關者在土地利用總體規劃編修和實施中的利益平衡點，為土地規劃解決困境。

[1]王群，王萬茂，不確定性與土地利用規劃[J]，中國土地科學，2012，26（5）：88-91.

[2]王猛，寧晶，全國違法占用耕地面積公路鐵路超一半[N],人民日報，2011-03-24.

[3]劉瓊，吳斌，歐名豪，歐維斯,郭杰，土地利用總體規劃與城市總體規劃沖突的利益相關者屬性分析及治理策略選擇-以一般地級市為例[J]，中國土地科學，2011，25（9）：28-34.

[4]王玉波，中央與地方政府土地利用總體規劃博弈治理研究[J]，南京農業大學學報（社會科學版），2011,11（4）：73-79.

[5]胡靜，基于利益主體的土地利用規劃決策機制研究[D],華中農業大學，2010.

[6]王曉軍，梅傲雪，周洋，縣級土地利用總體規劃編制過程中的利益相關者分析[J]，中國土地科學，2014,28（9）：47-52.

董慧勃（1992-），女，漢，山西省運城市人，公共管理碩士在讀，單位：山西財經大學公共管理學院，研究方向：土地利用與規劃。