社會分裂與制度困境：陷阱中發(fā)展的拉丁美洲

郭濂

拉丁美洲的眾多國家通常被當(dāng)成跌入“中等收入陷阱”的典型反面例子。 早在上個世紀(jì)60年代末與70年代初，多個拉美國家年人均GDP已超過1000美元，進入中等收入國家。

但是，40-50年過去之后，這些國家（包括阿根廷、烏拉圭、墨西哥、巴西等）依然處于中等收入國家的行列。以阿根廷為例，1962年人均GDP達到了1145美元，遠(yuǎn)高于西班牙（519美元）、意大利（990美元）;但到了2009年，阿根廷的年人均GDP僅增長到7666美元。而西班牙與意大利分別于1978與1975年進入了高收入國家，2009年人均GDP達到了331774美元和35084美元。

可以說，過去半個世紀(jì)以來的拉丁美洲，基本處于“陷阱中增長”的階段。探尋拉美國家發(fā)展停滯的原因，可以看出這樣一個脈絡(luò)：社會結(jié)構(gòu)的斷裂導(dǎo)致了制度環(huán)境的困境，最終使得經(jīng)濟增長停滯;長期的停滯，又進一步堆積了社會政治問題，惡化了經(jīng)濟增長的制度環(huán)境，導(dǎo)致難以自拔的“陷阱中緩慢增長”的怪圈。

一、社會結(jié)構(gòu)的斷裂

拉美的殖民歷史，塑造了拉美國家特殊的社會結(jié)構(gòu)特征，其基本特征表現(xiàn)為上層權(quán)貴集團與底層民眾人群巨大的兩極分化，中間階層人數(shù)較少且實力羸弱。這樣的社會結(jié)構(gòu)，是在殖民時期形成，即使在這些拉美國家獨立以后的社會歷史發(fā)展過程中，也沒有得到根本的改變，一直成為它們發(fā)展的桎梏。

1、殖民時期的拉丁美洲社會結(jié)構(gòu)

西班牙與葡萄牙在拉丁美洲殖民的過程充滿了暴力與血腥。在其建立殖民地，掠奪資源與財富的過程中，殖民者對拉丁美洲的印第安人進行了殘酷的征服、驅(qū)趕甚至屠殺。除此之外，葡萄牙人還從非洲輸入黑奴以補充勞動力的不足。這種殖民者與被殖民者的社會結(jié)構(gòu)一直作為歷史遺產(chǎn)，成為拉丁美洲發(fā)展過程中難以消除的夢魘。

拉丁美洲的人口主要由殖民地統(tǒng)治者（來自宗主國的白人，又稱“半島人”）、土生土長的白人（又稱“克里奧人”）、混血人種、印第安人與黑人奴隸構(gòu)成。“半島人”代理宗主國行使權(quán)力，占據(jù)主要資源;“克里奧人”可以擁有土地等財產(chǎn)，但在政治上權(quán)力弱小;混血人種雖說身份自由，但不能擔(dān)任公職，也不能擁有土地;而印第安人與黑人奴隸則是被奴役的勞動力。不論是被征服的印第安人，被販賣的非洲黑奴，還是身無分文移民南美的歐洲貧民，他們在拉丁美洲的殖民社會結(jié)構(gòu)中處于社會的底層，沒有政治與經(jīng)濟資源。需要特別指出的是，這種社會結(jié)構(gòu)上的撕裂有著種族與膚色的界限。這一生理特征明顯的界限，滲透到政治、經(jīng)濟、文化等各個領(lǐng)域之中，相互強化，變成經(jīng)久持續(xù)、難以打破的社會結(jié)構(gòu)。

2、拉丁美洲獨立后的社會結(jié)構(gòu)

從19世紀(jì)初期開始，拉丁美洲各個國家開始了它們的民族獨立運動。獨立國家的建立是拉丁美洲的重大歷史變遷，但并沒有從根本上改變獨立之前的社會結(jié)構(gòu)狀況。獨立解放的結(jié)果是“克里奧人”取代“半島人”成為了新的統(tǒng)治階層;而更為廣大的印第安人、黑人奴隸、甚至是混血人種都沒有在社會地位和經(jīng)濟資源上獲得實質(zhì)性提高。

獨立之后的拉美國家，在經(jīng)濟上致力于現(xiàn)代化，追趕西方發(fā)達國家，先后經(jīng)歷了出口導(dǎo)向、進口替代以及后來的自由市場經(jīng)濟發(fā)展模式。從19世紀(jì)20年代獨立之后直到20世紀(jì)20年代末世界經(jīng)濟危機之前，出口導(dǎo)向的經(jīng)濟模式使得向國外出口農(nóng)產(chǎn)品、原料與礦產(chǎn)品的白人莊園主與礦主獲利頗豐，底層民眾的收入沒有得到真正的提升。20世紀(jì)30年代以后的進口替代與自由經(jīng)濟模式，帶來了成功，但終究因為出現(xiàn)各種內(nèi)困外患，導(dǎo)致了經(jīng)濟發(fā)展“鐘擺”似的大起大落（例如80年代的債務(wù)危機等）。每一次經(jīng)濟發(fā)展周期性的大起大落，通常伴隨著惡性通貨膨脹、大規(guī)模的失業(yè)以及國民財富的巨額流失。這樣的周期在社會結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)為，貧困人口增多，貧富差距擴大，社會矛盾激化。

3、拉丁美洲社會結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

在20世紀(jì)末的10年中，上等階層的從業(yè)人口比例基本保持不變，中等階層的比例略有下降，而下等階層的比例略有上升。盡管下等階層從業(yè)人員的教育水平有了大幅度提升，但上等與中等階層的受教育水平依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于下等階層。從相對收入上講，中上等與中等階層的25%的從業(yè)人員得到了提升，而低端的75%下等階層的從業(yè)人員反而下降了。許多產(chǎn)業(yè)都形成了規(guī)模化的非正規(guī)地下經(jīng)濟，其從業(yè)人員往往在更差的工作環(huán)境中從事更為繁重的勞動，得到更為菲薄的勞動報酬。

從200多年前拉丁美洲擺脫歐洲白人殖民統(tǒng)治、獲得民族獨立自治到今天，拉美各個國家的社會結(jié)構(gòu)依然呈現(xiàn)出兩極分化的“金字塔”特征。社會形成了相互斷裂的兩個階層：高高在上的權(quán)貴集團和為生活奔忙的社會底層。這種結(jié)構(gòu)之下的社會不平等表現(xiàn)在經(jīng)濟、政治、文化、社會的各個方面，又與社會發(fā)展的政策戰(zhàn)略糾纏在一起，形成了拉美國家獨特的發(fā)展路徑。從結(jié)果上看，拉美國家斷裂的社會結(jié)構(gòu)給經(jīng)濟發(fā)展的制度環(huán)境以及國家的治理能力帶來了難以掙脫的負(fù)面影響。整個社會也顯示出政局動蕩、政策經(jīng)常改弦易張、經(jīng)濟增長大起大落、發(fā)展停滯不前。

二、制度環(huán)境的困境

社會結(jié)構(gòu)上的斷裂導(dǎo)致了政治經(jīng)濟發(fā)展上的制度環(huán)境困境，使得拉丁美洲國家難以選擇恰當(dāng)?shù)陌l(fā)展戰(zhàn)略。

1、高度兩極分化的社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生制度惰性

拉丁美洲國家獨立以來的三種經(jīng)濟發(fā)展模式都使得精英集團攫取了更多的財富。在早期的初級產(chǎn)品出口導(dǎo)向的發(fā)展階段，真正受益的是莊園主與礦主;在進口替代的工業(yè)化階段，獲益最大的是擴大規(guī)模的資本家、從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向工業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)場主以及進口產(chǎn)品的代理人;在自由化發(fā)展階段，則是跨國公司與大資本家從市場化與私有化的進程中獲利最豐。

毋庸諱言，底層民眾雖然也從經(jīng)濟發(fā)展中獲得了好處，但其收入和福利提升的速度顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟發(fā)展的速度，更低于權(quán)貴集團積攢財富的速度。這必然導(dǎo)致社會結(jié)構(gòu)的進一步兩極分化。

有研究顯示，進一步的發(fā)展需要吸收新技術(shù)并致力于知識密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式。這一發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，將帶來社會的平等化。相反地，高度兩極分化的社會結(jié)構(gòu)會產(chǎn)生制度惰性，并進一步抑制社會結(jié)構(gòu)的變革。從2000年拉丁美洲與東亞日本、韓國的比較可以深刻地揭示這一點。拉美國家國民收入高度集中在精英階層手中：最富有的10%人口占總收入的百分比，拉美國家中較低的玻利維亞接近1/3，較高的智利接近1/2。同一指標(biāo)在東亞成功轉(zhuǎn)型的日本與韓國則僅為1/5。與此同時，在這些拉美國家中，有相當(dāng)比例的從業(yè)人員被迫置身于缺乏勞動保護與社會保障、工資低下且沒有發(fā)展空間的非正規(guī)部門：這一比例從智利的1/5到玻利維亞的2/3。日本在非正規(guī)部門的從業(yè)人員僅占1/9，韓國也達到了1/4。差異更為顯著的是，拉美國家對可能促進結(jié)構(gòu)性變遷的創(chuàng)新與教育的投入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于東亞國家。在拉美國家中，研發(fā)投入力度較大的巴西也達不到GDP的1%，而秘魯則只有0.1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達國家平均2%的水平，更是低于轉(zhuǎn)型成功的東亞國家。與此一致的是，拉美國家在教育上的投入也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。教育水平較高的智利也僅有超過1/3的成年人口（25歲以上）完成了中學(xué)教育，而日本與韓國的成年人口中差不多有一半完成了中學(xué)教育。

2、高額的“社會福利”支出

在拉美國家的發(fā)展戰(zhàn)略選擇過程中，高額的“公共福利”支出通常被指為導(dǎo)致制度環(huán)境困境的重要羈絆。由嚴(yán)重的社會不平等所導(dǎo)致的巨大社會壓力，使得政府在二次分配中走向“民粹主義”，將大部分公共支出用于消費性的社會福利，公共基礎(chǔ)設(shè)施投入嚴(yán)重不足，使得投資環(huán)境難以改善。這樣的“福利趕超”成為了經(jīng)濟發(fā)展的障礙。不少拉美國家都經(jīng)歷了典型的“民粹主義”政府，有些“民粹主義”政策一直持續(xù)到現(xiàn)在。

在1980年代，拉美國家在社會支出上處于相對較低的水平。但到了1980年代后期，拉美國家開始反思社會政策，認(rèn)識到以往的工資補貼僅僅使得城市中產(chǎn)階級受益。由此，拉美國家通過“民粹主義”的政策進行調(diào)整，加大在教育、健康等方面的投入，將大量貧窮人口納入社會福利支持當(dāng)中。

從1990年代開始，拉美國家的社會支出有了巨大的飛躍，從1980年代平均5%左右，提升到1990年代超過10%，直到2001年的13.8%。這些社會福利支出擠占了拉美國家的整個公共支出。在1990年代初，拉丁美洲各國平均的社會支出占到公共支出的41.8%，這一比例在1990年代末上升到了47.8%。而其中的一些國家（比如阿根廷、巴西、智利等）在1990年代末，這一比例甚至達到了60%以上。但是，“民粹主義”政策的效果一直不顯著，根本沒有達到最初提高工人工資與提升民眾社會福利的目標(biāo)。在實施了數(shù)十年旨在縮小收入差距的政策之后，這些國家的收入不平等狀況依然是世界上最為嚴(yán)重的。

“民粹主義”政策指引下的超額“社會支出”不僅沒有帶來收入差距的縮小，反而引發(fā)了巨大的發(fā)展陷阱：既增加了財政負(fù)擔(dān)，也限制了增長的動力。在這種政策下，宏觀經(jīng)濟發(fā)展的周期通常可以分成以下四個階段。

第一階段：政策初見成效，產(chǎn)出、實際工資與就業(yè)保持高水平，沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的通貨膨脹與商品短缺問題。

第二階段：增長遇到瓶頸，國內(nèi)需求的擴張與外匯儲備的不足導(dǎo)致了商品儲存嚴(yán)重不足，通貨膨脹抬頭，工資大幅提升，財政赤字惡化。

第三階段：全面短缺，通貨膨脹高企，資本外流，貨幣匱乏，實際工資大幅下降，財政難以為繼，政府處于破產(chǎn)邊緣。

第四階段：新政府上臺，實施正統(tǒng)的穩(wěn)定政策。實際工資下降到“民粹主義”政策實施之前的低水平，并將保持相當(dāng)長一段時間。

“民粹主義”政策在其末期通常會導(dǎo)致經(jīng)濟混亂、社會騷亂，甚至政治上的劇烈動蕩。1970年代秘魯?shù)陌⑻m德政府就是在政變中下臺的。由兩極分化的社會結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的“民粹主義”政策注定不可持續(xù)，終將失敗。但是，這種社會結(jié)構(gòu)的沉重壓力使得新上臺的政府又不得不做出同樣的承諾，實施同樣的“民粹主義”政策。在這樣“鐘擺”似的一個個周期中，拉美國家陷入了“發(fā)展陷阱”當(dāng)中，難以掙脫。

3、無序城市化、非正規(guī)部門與扭曲的效率機制

在整個20世紀(jì)，拉丁美洲經(jīng)歷了人口的快速增長。二戰(zhàn)之后，其人口增長的速度進一步提高，年均人口增長率由1.9%提升到2.9%。這一人口增長過程伴隨著更為快速的城市化進程。在1930年代開始的進口替代工業(yè)化發(fā)展策略之后，拉丁美洲農(nóng)村開始出現(xiàn)大量的剩余勞動力，這些農(nóng)村人口只能轉(zhuǎn)移到城市中去。這必然帶來拉丁美洲的快速城市化。二戰(zhàn)以后，拉丁美洲的城市人口迅速增長，城市人口比例在1950年超過40%，1975年超過60%，2000年超過75%，成為超過歐洲而僅次于北美洲的第二大城市化地區(qū)。

需要特別指出的是，拉丁美洲的高速城市化是在其工業(yè)化并不徹底、經(jīng)濟發(fā)展并不成功的背景下發(fā)生的，拉美各國的工業(yè)化水平僅僅在30%左右。這樣的經(jīng)濟發(fā)展水平無法支撐起如此高的城市化水平。

因此，大量涌入城市的農(nóng)民無法找到體面的工作，他們或者失業(yè)，或者進入非正規(guī)部門就業(yè)。這些新移民在城市里形成了龐大的城市底層群體，既導(dǎo)致了城市貧困問題，也帶來了大量與城市貧民窟相聯(lián)的社會問題。同時，城市貧民進一步加劇了社會上的貧富差距，也帶來了政治動蕩的隱患。

在社會不平等加劇與“福利趕超”的背景下，拉美國家制度改革的壁壘越來越高，要素市場的效率機制被扭曲，生產(chǎn)效率難以提高，發(fā)展陷入困境。

三、國家治理能力上的薄弱

正是由于拉美國家兩極分化的社會結(jié)構(gòu)，讓政府在國家治理上面臨兩難的境地，在發(fā)展與公平之間無法平衡，使得政府的政策選擇處于“鐘擺”似的周期性變動之中，最終導(dǎo)致政府的頻繁更替與政局的動蕩。這顯示了拉美政府在特定的社會結(jié)構(gòu)中薄弱的治理能力：既無法完全倒向權(quán)貴集團成為寡頭政府，也無法完全成為一個可持續(xù)的“民粹主義”政府。

無論是在初級產(chǎn)品出口導(dǎo)向發(fā)展時期、進口替代工業(yè)化發(fā)展時期，還是在1980年代開始的新自由主義發(fā)展時期，拉美各國政府都需要依靠精英集團推動發(fā)展，從而政策制定的偏好在一定程度上為這一集團所控制。相應(yīng)地，經(jīng)濟發(fā)展的大部分收益為這些精英所獲得。這也是為什么在過去100多年的發(fā)展過程中，拉美各國的社會不平等程度會一再加深，并成為全球最不平等的地區(qū)之一。

廣大底層民眾也從經(jīng)濟發(fā)展中受益，但是，一旦經(jīng)濟停滯（如1930與1980年代的世界危機），其代價通常由他們來承擔(dān)。這也是為什么每一次經(jīng)濟模式失敗之后，在下一個經(jīng)濟發(fā)展模式實施之前，拉美各國總是要經(jīng)歷劇烈的社會沖突、政局動蕩，甚至是深刻的社會革命。

前述的超額“社會支出”及其后果也是拉美各國政府治理能力薄弱的表現(xiàn)。為了避免激烈的社會沖突，安撫底層民眾，拉美各國政府通常會加大公共支出中社會福利支出的份額。這些計劃作為政治上的權(quán)宜之計，往往不顧財政能力，支出往往大于政府收入。

當(dāng)然，這樣的“民粹主義”政策難以長期支撐。最終，超額社會支出政策失敗的時候，政府既要承擔(dān)對于底層民眾的信用破產(chǎn)，又要面對濫用資源限制發(fā)展的指責(zé)，只好黯然下臺。由于底層民眾龐大這一社會結(jié)構(gòu)沒有改變，新上臺的政府首要的任務(wù)，又成了安撫民眾，因為經(jīng)濟波動受到傷害的是底層民眾。拉美各國的國家治理能力就在這種特定環(huán)境中被綁架，根本無法施展。

20世紀(jì)30年代，在初級產(chǎn)品出口導(dǎo)向的發(fā)展模式失敗以后，一些主要的拉美國家（如阿根廷、巴西、墨西哥等）基本都經(jīng)歷了劇烈的社會革命、甚至是軍人干政，最后才逐漸平穩(wěn)下來。20世紀(jì)90年代以后，絕大多數(shù)拉美國家的民主體制得到了進一步鞏固，但是底層民眾的政治訴求在經(jīng)濟領(lǐng)域與社會領(lǐng)域的爭奪是不可避免的。

總之，拉美的困境在很大程度上是獨立之后的社會結(jié)構(gòu)沒有一個成功的轉(zhuǎn)型，延續(xù)并放大了殖民時期社會結(jié)構(gòu)的斷裂。而這一特定的歷史遺產(chǎn)與發(fā)展軌跡，帶來了拉美國家在制定發(fā)展戰(zhàn)略的過程中面臨兩難境地：選擇了特定的有利于發(fā)展的戰(zhàn)略，將進一步拉大社會不平等，任何的經(jīng)濟停滯都將帶來更為猛烈的底層民眾的反抗;選擇了特定的社會福利政策，又超出了財政支撐能力，難以為繼，最終也將失敗。這一兩極分化的社會結(jié)構(gòu)，也導(dǎo)致了拉美國家在國家治理能力上的嚴(yán)重不足。與此相應(yīng)的是，拉美國家在應(yīng)對城市化進程時，無力把控局面，引導(dǎo)農(nóng)民循序進城，使得城市化在短期完成，社會階層的高度不平等與階層間的對抗在城市中直接體現(xiàn)出來，導(dǎo)致了社會壓力的加大與社會沖突的加劇，直接扼殺了制度變革的潛在可能。

（作者：國家開發(fā)銀行金融研究發(fā)展中心主任）

責(zé)任編輯：吳 強