論新型城鎮(zhèn)化進程中的政府治理轉(zhuǎn)型

高衛(wèi)星

摘 要：隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化將成為中國未來經(jīng)濟持續(xù)增長的重要支撐。市場發(fā)展的不健全和社會發(fā)展的滯后決定了中國的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要政府的參與和引導(dǎo)。與舊型城鎮(zhèn)化不同，新型城鎮(zhèn)化主要體現(xiàn)在推動空間、經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)變化過程的發(fā)展目標、發(fā)展理念、發(fā)展模式、發(fā)展方式和發(fā)展路徑的創(chuàng)新上。政府是城鎮(zhèn)化政策的制定者，是公共物品的提供者，也是市場良好運行環(huán)境的維護者，在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型中扮演著重要角色。新型城鎮(zhèn)化中政府治理轉(zhuǎn)型需要從轉(zhuǎn)變理念、轉(zhuǎn)變模式、轉(zhuǎn)變方式、轉(zhuǎn)變職能四個方面著手，實現(xiàn)由“發(fā)展”向“服務(wù)”、“一元”向“多元”、“主導(dǎo)”向“引導(dǎo)”、“全能”向“有限”的轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：政府治理；新型城鎮(zhèn)化；轉(zhuǎn)型

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2015）06-0005-05

一、引言

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化將成為中國未來經(jīng)濟持續(xù)增長的重要支撐。我國的城鎮(zhèn)化水平從1978年的17.9%增長到2013年的53.7%，年均增長1.02個百分點；過去10多年，我國的城鎮(zhèn)化率從2003年的40.5%增長到2014年的54.77%，年均增長1.3%。 ①諾瑟姆認為，城鎮(zhèn)化發(fā)展過程近似一條“S”型曲線，分為緩慢發(fā)展階段、加速發(fā)展階段和水平較高平緩發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化水平超過25%進入第二發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化水平超過60%、70%后進入第三階段。 ②從世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律來看，我國已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化第二階段快速發(fā)展的中后期，但同時，在20多年城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的過程中也產(chǎn)生了環(huán)境污染、城鄉(xiāng)差距日益增大、農(nóng)村出現(xiàn)留守兒童和老人、城市流動人口不能均等化享受公共服務(wù)等一系列問題。 ③

《國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014—2020）》提出，到2020年我國城鎮(zhèn)化達到60%左右，據(jù)此測算，未來6年中國的年均城鎮(zhèn)化率增長目標僅為0.9%，不僅小于改革開放以來的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，更是大幅小于近10年的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。黨的十八屆三中全會明確提出要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議提出了推進城鎮(zhèn)化的六大任務(wù)，沒有給各地定指標、派任務(wù)，而是要求“提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量”“以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”。

隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進入了一個關(guān)鍵階段，轉(zhuǎn)型將是下一個階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要主題。健康有序的城鎮(zhèn)化進程，一方面，受制于市場、社會等因素的自然演變；另一方面，中國城鎮(zhèn)化的突出特征是政府主導(dǎo)，政府通過行政手段和政策等方式調(diào)控城鎮(zhèn)化發(fā)展的各個方面，市場發(fā)展的不健全和社會發(fā)展的滯后決定中國的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型需要政府治理轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，需要政府的參與、引導(dǎo)和干預(yù)。 ④因此，政府治理轉(zhuǎn)型將是影響中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵因素。

二、新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵界定

盡管國內(nèi)外關(guān)于城鎮(zhèn)化的定義至今沒有統(tǒng)一，

但通常可以概括為社會變遷、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換三個層面。一是從社會變遷看，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村居民向城市居民的轉(zhuǎn)變過程，反映在城市人口的增加、城市建成區(qū)面積的擴大以及新的城市生產(chǎn)生活方式的形成。 ⑤二是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變方面，城鎮(zhèn)化是逐步把勞動力從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的過程。 ⑥三是就空間結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換而言，城鎮(zhèn)化是各種生產(chǎn)要素向城鎮(zhèn)集聚和集聚后的再擴散過程。 ⑦與舊型城鎮(zhèn)化不同，新型城鎮(zhèn)化主要體現(xiàn)在推動這種空間、經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)變化過程的發(fā)展目標、發(fā)展理念、發(fā)展模式、發(fā)展方式和發(fā)展路徑的創(chuàng)新上。

1.發(fā)展目標：由速度到質(zhì)量

中國自改革開放以來，城鎮(zhèn)化快速推進，城鎮(zhèn)化水平年均增長1.02%。縱觀世界上發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化歷程，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度并不低。美國的城鎮(zhèn)化水平從1870年的25%增長到1920年的51%，年均增長0.52%；日本的城鎮(zhèn)化水平從1908年的18%增長到1965年的68%，年均增長0.96%；英國的城鎮(zhèn)化水平從1860年的20%增長到1950年的80%，年均增長0.67%。 ⑧然而，伴隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，也產(chǎn)生了一系列問題：一是勞動力由農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)向城市第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移以農(nóng)村青壯年為主，農(nóng)村的“空心村”問題凸顯，農(nóng)村留守兒童、留守老人問題突出。二是城鎮(zhèn)化的社會轉(zhuǎn)變不全面，由于相關(guān)因素的制約，進入城市的農(nóng)村勞動力沒有受到城市的平等對待，沒有享受到均等化的城市公共服務(wù)。三是現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化過程多是土地、資本、勞動力等要素向城鎮(zhèn)特別是大城市集中的過程，而各種生產(chǎn)要素由城鎮(zhèn)向農(nóng)村擴散的不夠，使大城市出現(xiàn)污染、堵車等城市病，農(nóng)村出現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程緩慢現(xiàn)象，大中小城市發(fā)展不均衡，城鄉(xiāng)差距加大。因此，未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的中心在于解決好城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題，需要更注重城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。

2.發(fā)展理念：由“地的城鎮(zhèn)化”到“人的城鎮(zhèn)化”

過去的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，地方政府過分依賴土地財政，熱衷土地開發(fā)，使得城市空間不斷擴大，而為了節(jié)約成本，抵制進城工作的農(nóng)民工落戶，阻礙了農(nóng)民工的永久性遷徙。從2000年到2011年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長了76.4%，而城鎮(zhèn)常住人口增長了50.5%，城鎮(zhèn)戶籍人口僅增長41.7%。 ⑨片面強調(diào)“地的城鎮(zhèn)化”的發(fā)展理念造成了城市里樓房越來越多，但是交通擁堵、環(huán)境惡化，居民的幸福感不高。實際上，城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，人的生產(chǎn)方式、生活方式的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的真正內(nèi)涵，土地的城鎮(zhèn)化僅是“人的城鎮(zhèn)化”的前提條件和實現(xiàn)的載體。 ⑩“地的城鎮(zhèn)化”速度過快，一方面，土地粗放開發(fā)利用，城市不斷擴張，大規(guī)模農(nóng)地被征用，形成農(nóng)村勞動力進城的推力；另一方面，不均等的公共服務(wù)供給等城市二元結(jié)構(gòu)問題造成了進城農(nóng)民生產(chǎn)方式和生活方式與市民的差異。因此，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的理念應(yīng)該向“人的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)型，推進城市農(nóng)民工的真正市民化。

3.發(fā)展模式：由“自上而下”到“自下而上”