學生參與權與高校章程的對接

錢春蕓

黨的十八大三中全會提出要進一步加快高等學校的去行政化改革，回歸高等教育的本質，這就為我們思考如何全方位地進行“去行政化”改革提供了一個很好的契機。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》第四十條明確規定要“加強教職工代表大會、學生代表大會建設，發揮群眾團體的作用。”同時還規定“各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校。”這就為高等學校學生通過章程參與大學管理提供了法律依據。

一 學生參與權是高校去行政化改革的必然選擇

所謂學生參與權，是指學生作為高等學校的主體，按照我國《憲法》《教育法》和《高等教育法》等法律賦予的權利參與高校的管理，學生參與權主要表現為高校立法事務參與權、高校行政事務參與權、高校司法事務參與權和高校學術事務參與權。高等學校是以培養學生成長成才為己任的，沒有學生就沒有高等學校，所以學生應該全面融入高等學校的各個層面，參與學校的管理。

學生參與權在國外高等教育發展史上是一個漸進的過程，比如美國，最初的學生參與高校管理只限于與學生生活有關的方面，1968年在全美各地爆發大規模的學生運動以后，學生參與權的內容也越來越廣泛，對課程設置、教師聘任等事務均有權參與管理。在德國，1967年因學生被警察槍殺形成全國性的學生運動，此后的聯邦德國大學校長會議形成了一致決議：“作為教學者與學習者共組之團體，大學之事原則上應由其所有之成員共同討論與決定。”[1]由此成為德國高校學生參與權的基礎。通過查閱相關資料我們可以發現，只要學生參與高校管理程度較高、學生參與權得到充分保障的高等學校，通常也是公認的教育水平領先的學校。既然十八大三中全會將高校的“去行政化”提上了議事日程，那么就應當全面思考，不能單單提及“教授治校”“學術自由”、體制建設等方面，而是應該借著訂立高校章程這個契機，將學生的參與權也全面考慮進去，以更好更快地達到改革的預期目標。

二 國內現有大學章程中的學生參與權

自1998年頒布實施的《中華人民共和國高等教育法》明確規定設立高等學校應該向審批機關提交章程以來，陸續有一批公立大學開始建立自己的章程，但至今依然只有不到30所高校制定了章程，這和我國1600余所公立高校的規模相比，是嚴重不匹配的。為了更好地展開研究，本文按照章程公布時間的先后分別從教育部直屬高校和省屬高校中選取了吉林大學、中國政法大學、蘇州大學、中國人民大學，其中中國政法大學又是專門的政法院校，作為大陸地區高校章程不同時期的代表，力圖從中發現大陸高校章程中學生參與權的立法現狀。

部屬綜合性高校吉林大學在2006年1月1日施行的章程第五十一條規定學生除享有憲法、法律、法規及規章規定的權利外，還享有九項權利，包含公平教育權、課程選課權、學術交流權、全面素質教育權、參與各類組織權、獲得榮譽權、建議權、涉及自身利益的異議權和申訴權、學校規定的其他權利。

部屬政法類高校中國政法大學在2010年5月1日公布的章程第四十八條規定了學生的權利，共十一項，除了吉林大學章程中的九項以外，增加了獲得學歷證書、學位證書權、申請資助權兩項，同時最后一項改為“憲法、法律、法規、規章及學校規定的其他權力。”

省屬211綜合性高校蘇州大學在其章程第一百一十五條規定了學生的權利，共八項，第一項就是“依法參與學校民主管理”，第（七）項是“對學校、教職員工侵犯其人身權、財產權等合法權益的，提出申訴或者依法提起訴訟。”這是和吉林大學、中國政法大學不同的地方。

2013年8月12日教育部將九所高校的章程向社會公示并征求意見，中國人民大學是其中之一，該校章程第九條規定了學生的九項權利，第七項在蘇州大學第一項的基礎上有所具體化，學生有權“參與學校民主管理，對學校發展和教育、教學改革提出意見、建議和批評”。

除了吉林大學和蘇州大學以外，其余學校都專門設立了“學生”章節，明確了學生的權利，我們將這些權利和《高等教育法》第六章“學生”相比，可以發現各個高校章程中的學生權利基本上與《高等教育法》如出一轍，有兩所學校規定了學生有權利參與民主管理、有權提起訴訟，但同時吉林大學和蘇州大學將學生權力的兜底條款設定為“學校規定的其他權利”，將高校的規定凌駕于國家的法律法規之上，實則屬無效條款。盡管各個高校設立章程的時間有先有后，學校類型也各不相同，但在學生參與權的制定方面并沒有區別，學生參與權所涵蓋的高校立法事務參與權、高校行政事務參與權、高校司法事務參與權和高校學術事務參與權四類權利在各個高校章程中規定的并不完全，而且都是原則性規定，缺乏具體實施細則。

三 不同地區大學章程中學生參與權比較

國內大學章程的制定目前還處于起步階段，制定時必然要借鑒已有的成功經驗。當我們查閱臺灣地區和香港地區高校的章程時可以發現其有很大的不同。

章程中“學生參與權”的比重不同。已發布的國內高校章程都設“學生”專章（有的高校是“學生和校友”），在專章里都分設了“學生的權利”“學生的義務”，單純關于學生權利的表述在10項左右，以中國人民大學章程為例，總條數72條，提及學生權利的只有3條，占比僅為4.16%，其他高校也大多在3%～5%左右。《國立臺灣大學組織規程》也設立“學生”專章，但學生權利沒有在該章完全體現，該規程共有64條，有9條提到了學生的各類參與權，占比為14.06%。《香港中文大學條例》沒有設立“學生”專章，而是在應當由學生參與的各個規程中提及學生的參與權，權重比也高于國內高校章程。

“學生參與權”的立法側重不同。國內高校大學章程中的“絕大多數章程為大學自行擬定，即由大學管理者推進，由此制定出的大學章程往往由于缺乏法律的支持以及政府、社會的監督，難以保證其權威性和實效性，進而無法起到作為‘大學憲法的剛性引領作用。”[2]國立臺灣大學依據臺灣《大學法》制定了《國立臺灣大學組織規程》，報教育部核定后發布。而香港所有的大學條例都依據《2002年成文法（雜項規定）條例》制定，各高校章程均可以在香港政府律政司查詢，完全向社會所有成員公開，接受全體香港市民的監督，讓全體的香港市民都知曉香港各高校的章程，從而讓高校章程具有很高的社會認可度。

“學生參與權”的顯識度不同。我國的傳統教育觀念一直認為學生是受教育者，應該是被學校管理被老師教育的，是完全被動的一方，在享有法律規定的教育權的同時應該無條件接受學校的各項規定。因為這種觀念由來已久，導致學生也相當認同。即使近年來大學自治觀念開始在國內逐漸被接受，但無論是教育主管部門還是具體的教育工作者依然沒有形成共識，更別說落實到具體了。經調查，很少有學生主動意識到應該從章程著手規范學生參與權，從而導致在學生中“學生參與權”的顯識度普遍不高。臺港高校則有不同，由于體制的不同和歷史原因，民眾的民主觀念普遍較高，大學生的民主意識、權利意識也很強，所以當章程中規定了有關自身的“參與權”時，學生對此的顯識度要遠遠高于內地大學生。

五 學生參與權與大學章程對接的建議

大學章程是高等學校辦學理念的全面體現，在現代教育理念中，學生作為高等教育的對象和大學的主體，自然不該被章程所遺忘，但是眼下我國大學章程對于層次多、涉及廣的制度要素卻遵循著“簡潔”原則，能省則省，使學校內部治理“合法性”和“操作性”的基礎性依據淪為空中樓閣，[3]成為現有章程的弊端。當各地高校陸續依照《高等學校章程制定暫行辦法》的要求來制定大學章程時，要明確地讓學生的參與權在章程中予以清晰彰顯，以逐步實現大學自治合法化。

1 大學章程要明確學生參與權的具體事項。我國現有大學章程中所設立的學生參與權過于原則又缺乏配套程序，導致難以實現，而且零星散落在章程的各個部分，缺乏完整性。在重新制定大學章程時可以借鑒臺港地區高校制定章程的做法，明確學生參與權的具體事項，明確學生參與管理時的具體程序，讓學生在參與高校管理的過程中師出有名，有章可循。

2 大學章程中要明確學生組織的法律地位。臺港地區高校學生的參與權都是通過學生組織、學生代表的參與權來實現的，這種模式可以借鑒到國內大學的章程建設中來。只有明確了學生組織的法律地位，賦予學生代表大會、學生會、學生社團等學生組織不同的法律職權，讓不同的學生組織都能參與學校大小各類事務，才能讓學生的參與權得到真正體現。

3 完善學生參與權糾紛的解決機制。現有國內大學章程規定在出現學生與大學、大學教職工糾紛的時候，有的規定可以申訴，有的規定可以訴訟（如蘇州大學章程討論稿）。鑒于國內大學統一的立法基礎，應該建立國內統一形式的糾紛解決機制。可以借鑒民事糾紛的解決機制，設立先申訴、再起訴、最后上訴的糾紛解決體系，將學生在參與權實施過程中產生的矛盾與糾紛納入總體的司法體系，提供完整的救濟渠道，構建和國內的整體法律體系相匹配的糾紛解決機制。高校的教育改革主要體現在教授自治、學生自治、去行政化等方面，只有完善了糾紛解決機制，才能使高校教育改革走向可能。

參考文獻

[1]王敬波.高等學校與學生的行政法律關系研究[D].北京： 中國政法大學，2005.

[2]吳紹芬.大學章程及其制定的策略探討[J].高校教育管 理，2011（5）：7-13.

[3]金蕭，等.論在大學章程建設中彰顯學生主體性[J].寧波 大學學報，2013（2）：89-94.