城鎮化背景下“村改居”社區財務管理及經費保障的探討

李曉燕

城鎮化背景下“村改居”社區財務管理及經費保障的探討

李曉燕

摘要：“村改居”社區是伴隨著城鎮化進程而出現的,它是有別于村委會和居委會的一種過渡性質社區模式。由于其產生時間較晚,“村改居”社區的改制工作仍在摸索中，其財務管理及經費保障也相應滯后。本文著重分析探討近三年來昆山市高新區“村改居”社區財務管理及經費保障情況，并在此基礎上提出建議。

關鍵詞：城鎮化；“村改居”社區；財務管理及經費保障

一、高新區“村改居”社區產生的客觀背景及特點

城鎮化建設而引起的農民動遷是“村改居”社區產生的主要客觀背景。高新區現有22個行政村，至2014年底有農戶10656戶，其中已動遷6918戶，動遷農戶占比近65%。動遷農戶主要被安置在12個農民動遷小區內，至2014年底已交付動遷房面積207萬平方米。相比純社區，“村改居”社區有以下三個特點：

管理的過渡性。管理主體是“村改居”社區居委會,但仍采用農村村委會管理體制,且居委會成員主要由原村委會班子簡單組合而成。

環境的復雜性。一是人口構成的復雜性。11個“村改居”目前共有人口11.87萬人，其中外來人口7.38萬人,占62%以上。二是居住環境的復雜性。由于處于城鄉結合部，既有開發商開發的商業、住宅區，又有政府建造的動遷小區，還有原村民未動遷的自建房。三是收支來源的復雜性。收支來源既有全部靠財政撥款的，也有一部分靠財政撥款的，還有完全靠自身資產收益的。

經濟的單一性。11個“村改居”社區除了原村集體資產的租賃外，幾乎無其他經濟模式。

二、目前“村改居”社區財務管理及經費保障上存在的主要問題

（一）財務管理方面的主要問題

1.支出審批方面

由于社區財務獨立（部分社區還有富民合作社賬），街道的審批形同虛設,社區“先斬后奏”現象較普遍。有的社區甚至在富民合作社賬上違規開支社區的一般性支出。

2.會計基礎方面

銀行對賬、會計記賬不及時；收支會計科目的應用不夠準確，原始票據不合規屢有出現，部分往來款掛賬時間較長；固定資產無明細登記簿且不提折舊也不列支出，造成資產、所有者權益虛大。

3.財經紀律方面

現金支付量較大，坐支現金現象時有發生；白條等不合規的票據較普遍；有的建設工程無預算、決算審計和招投標手續；社區負擔的零星動遷補償無協議的較多。

4.資產收益方面

有的土地租賃合同簽約年數達幾十年，相當于事實上的買賣；有的廠房租賃期長達5年，且租金收入明顯低于市場行情；有的租賃合同相關稅費負擔不明確，極易在以后產生糾紛。

5.資產產權方面

產權不清晰，主要是體現在原村民集體資產和社區資產的界定上，導致資產收益的歸屬模糊。

6.人員福利報酬方面

一是社區干部報酬方面。基本參照原村級考核辦法計發年度報酬，但加班費、考核費的發放比較隨意，特別是一些經濟條件較寬裕的社區。二是原村民的福利方面。經濟條件較好的社區發放福利標準較高，且形成“換一屆社區領導，標準提高一點”的趨勢，不利于原村級經濟的良性可持續發展；經濟條件較差的社區原村民福利較低，因此對社區的意見較大。

（二）經費保障上的主要問題

1.正常經費的問題

目前我市對社區正常經費保障上的主要政策是《關于進一步加強全市社區建設管理的意見》（昆委[2011]51號文件），即：建立政府投入和社會投入相結合的經費保障機制，加大對社區建設管理的投入力度，將社區黨組織、居委會和社區民生綜合服務中心的工作經費、培訓經費、人員報酬、服務設施投入和維護、社區信息化建設等經費納入同級財政預算。目前主要問題是：

（1）不平衡：由于我區的人事制度，“村改居”社區干部無法全部進入區組織人事部門的人員數據庫中，造成財政無法將各“村改居”社區的基本支出全部納入預算。

（2）標準低：由于“村改居”社區是由原村的基礎上轉變而來的，經測算我區11 個“村改居”社區的基本支 出約為900 萬元，平均每個社區80 萬元左右。而2014 年度財政撥付的基本支出為360 萬元。根據昆委[2011] 51 號文件規定：社區人員、辦公經費按常住人口戶數每 百戶1.5 萬元核撥，專職計生干部經費按每人8000 元 核撥；社區黨組織工作經費按每名黨員不低于150 元的 標準核撥，少于100 名黨員的社區按照不低于15000 元 的標準核撥。按此測算2014 年度我區“村改居”社區的 基本支出只有234.81 萬元，這數字既低于實際撥付數， 也低于實際需求數。

如按照村公共服務中心補助的標準測算（《市政府辦公室關于深入推進全市富民強村工作意見的實施細則的通知》昆政辦發[2011]106號文件），標準是按戶籍人數2000人以上的補助40萬元、1000-2000人的補助30萬元、1000人以下的補助20萬元。11個“村改居”社區中只有2個戶籍人數在1000-2000人間，其余都超過2000人，按此測算應補助420萬元，也低于實際需求數。

造成標準低的根本原因是：一是“村改居”社區是原村委會轉變來的，因人事的關系無法將全部社區干部納入預算；二是上級文件規定測算基數小。上級文件規定的補助基礎是常住人口戶數和人數，而未將社區實際管理的有公安部門登記的外來人口戶數和人數納入。

2.原村動遷資產補償問題

根據《市政府辦公室關于深入推進全市富民強村工作意見的實施細則的通知》（昆政辦發[2011]106號）文件精神：自2011年起，分5年，每年按20%兌付結欠的村集體動遷資產補償；并提倡用經營性資產進行補償。我區的具體做法是將結欠的補償款以分期入股的形式進行分期補償，并以累計入股金額的10%進行年度分紅，分紅經費納入財政預算。“村改居”社區的補償從2012年度開始納入，總動遷資產為8258萬元，入股為1652萬元，年分紅165萬元。但有3個社區未納入，分別是朝陽街道的小澞岸社區、柏廬街道的新昆和東星社區。上級給出的原因是這些社區不是涉農社區或動遷資產已無法統計。但這3個社區仍有村民，村民的福利也需發放，不過是標準低一些。柏廬街道的2個社區還有一些租金收入可維持，但朝陽街道的小澞岸社區無收入，全部靠財政每年安排的120萬元“村改居”經費維持。

三、對“村改居”社區財務管理及經費保障的建議

根據目前存在的問題，結合上級政策和我區實際純社區的做法及“村改居”社區發展的趨勢，建議對“村改居”社區財務管理、經費保障采用“分開管理、區別對待”的原則，即社區與村分開、社區經費與村集體經費區別對待。

（一）堅持政府主導下向純社區、服務型社區轉變的理念，是做好“村改居”社區財務管理、經費保障工作的基礎

隨著城鎮化建設的不斷推進，“村改居”社區終將完成向純社區過渡。社區是社會管理的基本單位、和諧穩定的基礎、服務居民的平臺，承擔著保障、就業、法律、衛生、養老、文體、教育、便民、人口九大管理職能，這些都在公共財政保障的范圍內。

（二）堅持“分開管理、區別對待”原則，是做好“村改居”社區財務管理、經費保障工作的關鍵

1.“分開管理”：主要是將“村改居”社區經費與原村集體（富民合作社）經費分開管理

（1）將社區經費納入街道預算中，由財政國庫集中支付，這樣將徹底解決會計處理及財經紀律方面的問題。保留現有社區賬和富民合作社賬，只用來處理歷史遺留問題及原村集體（富民合作社）的經濟業務（包括原村民的福利），不處理與社區開支相關業務。保留賬務由街道財務負責代理記賬，由街道審批監督。

（2）理清社區資產及原村集體資產的產權，所產生的收益分別納入社區經費預算及村集體（富民合作社）賬務。

（3）加強對原村集體（富民合作社）財務的監管。“村改居”社區只設報賬員，由街道財務部門代理記賬并負責日常監管，年度區審計部門組織審計；建設類項目按項目管理的辦法操作；加強對“村改居”社區報賬員的業務培訓。

（4）規范租賃收入的管理。首先要管好收款票據的使用，其次要逐步推進有紀檢部門參與的廠房、土地等資產的公開拍租。

2.“區別對待”：主要是經費保障上要區別社區經費和原村集體（富民合作社）經費

（1）對社區經費要根據上級政策，按我區實際情況、按部門預算的辦法進行核定。對于沒有進入區人事部門人員數據庫的人員報酬可參照原村集體分配的做法。

（2）對原村集體（富民合作社）的經費，財政基本上只涉及動遷資產的補償，并結合昆政辦發[2011]106號文件精神，嚴格按我區“入股分紅”的模式補償，將分紅經費納入財政預算。

（3）對于既無動遷補償又無收入來源的“村改居”社區，財政要繼續適度安排“村改居”經費。

城鎮化催生了村改居，而村改居能否順利推進直接關系到城鎮化水平的高低。規范村改居社區的財務管理，做好其經費的保障是財政部門的職責，履行好這一職責就是財政部門對村改居建設的最大貢獻。

參考文獻：

1.楊貴華.轉型與創生：“村改居”社區組織建設.社會科學文獻出版社，2014.6.

（作者單位：江蘇省昆山市財政局高新區分局）