基于經濟視角下對鄭州市完善農地流轉問題的對策與思考

柴海瑞 中共鄭州市委黨校

基于經濟視角下對鄭州市完善農地流轉問題的對策與思考

柴海瑞 中共鄭州市委黨校

農地流轉事關農村經濟發展大局，事關農民切身利益，工作涉及面廣、政策性強，要規范有序推進農村土地流轉。

土地流轉 規模經營 現代農業

習近平強調指出，“土地流轉和多種形式規模經營，是發展現代農業的必由之路，也是農村改革的基本方向”。①近年來，鄭州市鼓勵和支持農民按照“依法、有償、自愿”原則，促進農村土地承包經營權流轉，推動了農業適度規模經營。但也存在一些制約因素，針對問題與制約，要實行最嚴格的耕地保護制度，規范有序推進農村土地流轉。

一、鄭州市農地流轉存在的主要問題

截止2014年年初，鄭州市家庭承包耕地流轉面積達到70.24萬畝（不含鞏義），全市流轉土地共涉及農戶數為13.7萬戶，占全市農戶總數116.1萬戶的11.8%，共簽訂土地流轉合同10.8萬份，簽訂流轉合同的耕地流轉面積為62.1萬畝，占流轉總面積的74.5%。鄭州市土地流轉率為23.33%。鄭州市近幾年在加快土地流轉方面做了大量的工作，農地流轉速度在加快，流轉面積在增加，在促進土地有序健康流轉方面，取得了一定的成效。但是土地流轉和經濟發達地區相比仍然存在不少問題，主要表現為以下幾個方面。

1.農民進行農地流轉的意愿、動力不足。鄭州市農地流轉主要由基層政府來推動，其他市場主體沒有參與的積極性與主動性。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2014年11月出臺文件，鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。②政府雖然對農地承包經營權流轉給予了明確的肯定，但仍有部分農戶寧愿請人短期代為耕作或將土地閑置，也不愿意進行農地流轉。反租倒包、股份合作等新型的農地流轉模式，更難以展開。由于農民文化水平的限制，再加之農村發起這種規模化經營模式的組織較少，以及中介組織的宣傳不到位，農民對這種復雜的流轉模式不感興趣，即使農民有進行土地流轉的想法，也因各種現實因素而放棄農地流轉。

2.農地流轉服務組織不健全、服務滯后。土地流轉服務組織建設不健全，沒有形成統一完善的服務平臺。鄭州市所有的縣市和有耕地的鄉（鎮、辦）建立了土地流轉服務中心（站），但是大部分鄉級土地流轉服務站多為兼職人員，全市鄉級服務站配備有專職人員不足30%，且人員調動頻繁，尤其是村級土地流轉信息聯絡員沒有誤工補貼，工作積極性不高，直接影響到土地流轉的供求信息搜集、政策咨詢、合同簽訂、檔案管理等工作。導致流轉供求信息對接不及時，流轉效率低，數字統計上報不及時、不全面、不準確，漏報現象嚴重。

3.農地流轉“非糧化”現象嚴重。鄭州市雖然農地流轉的速度在逐步加快，但其糧食產量卻沒有呈現出成比例的增長，農地流轉 “非糧”比例日益加重。農地流轉的“非糧化”種植是造成這種現象最主要的原因。在農地流轉完成之后，流入方將原本用于種植糧食作物的土地飼養家禽、種植花卉，有的直接變為建設用地。對鄭州市農地流轉后土地的用途調查結果顯示，發生在農戶之間的小規模土地流轉，在流轉之后基本上是從事傳統的種糧活動。而發生在種植養殖大戶、合作社、企業之間的流轉，流轉后農地的用途往往會發生改變，原因是糧食作物的凈收益較低。合作社等土地流入方具有一定的資金實力，他們有意愿、有能力選擇種植花卉、樹木等高收益作物，以獲取更高的利潤。這種“非糧化”種植現象的滋生必然會導致鄭州市糧食種植面積及糧食產量的下降。

4.農地流轉手續不健全，流轉程序不規范。目前鄭州市部分農民不簽流轉合同、流轉過程不規范的現象大量存在，強制流轉的現象時有發生。主要表現在：一是無合同流轉。鄭州市目前的農地流轉中，存在許多無合同流轉現象。在農戶之間進行的小規模流轉中，多以口頭形式約定，不簽訂具有法律效力的農地流轉合同。二是流轉程序不規范。農戶進行農地流轉，必須實行備案登記制度。在屬地管理的原則下，應向土地流轉服務中心（站）登記備案。但鄭州市不少農戶在流轉后，沒有及時到土地流轉服務中心（站）備案登記，不利于土地流轉的規范管理。三是農地流轉價格混亂。鄭州市的流轉價格不統一，農民不清楚應以何種價格進行農地流轉。

5.農地流轉中政府治理職能錯位或缺失。為避免農地流轉過程中的問題，需政府部門監管。政府部門應該在政策的指導下，引導農民進行土地流轉，并規范土地流轉中農戶的行為，確保農地流轉健康有序的開展。但一些官員為追求政府部門的業績，濫用農村土地；有的為滿足自身利益而損害農民的合法利益。政府部門服務出現監管混亂，越位、錯位或缺失，濫用權利，強迫農民放棄對土地的自主權，強行買賣甚至征用農民的土地。農民原本具有的土地承包主動選擇權，在一些政府部門的干預下變成了土地流轉交易中的被動忍受者，褻瀆了國家放開土地流轉政策的初衷。政府部門沒有起到引導、監管、促進土地流轉的作用，反而強制性的加速土地的非正常流轉。表面上加速了土地流轉，實際上卻嚴重損害了農民的合法利益，制約了土地的正常流轉。

二、鄭州市完善農地流轉的對策探討

農地流轉事關農村經濟發展大局，事關農民的切身利益，涉及面廣、政策性強，必須依法依規有序推進。習近平今年強調指出“要實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規做好耕地占補平衡，規范有序推進農村土地流轉，像保護大熊貓一樣保護耕地。”③

1.加大農業產業發展力度，促進農地流轉。針對農民進行農地流轉的動力不足問題，首先大力扶持發展農村二三產業，鼓勵農民積極自愿流轉承包地。開辟新的就業門路和就業空間，充分吸納農村勞動力，增加農民非農收入，加快農村勞動力轉移，使農民放棄種植少量的承包地，促進土地流轉。教育引導農民自愿主動流轉土地。采取各種措施，激勵農民自愿流轉土地。其次制定優惠政策，吸引各種社會資金投資農業，培育和發展新的農業企業。鼓勵農村種養大戶和村組干部帶頭發展規模經營。充分挖掘農業內部的潛力，鼓勵農村種田能手、種養大戶、農村經紀人利用自身在生產、技術、銷售等方面的優勢，擴大經營規模，促進土地流轉。第三鼓勵多類經營主體參與土地流轉。鼓勵各類工商企業、農業科研機構、社會能人、城鎮居民等帶項目、帶技術、帶資金到農村與農民聯合興辦農業企業，或者與農民以不同形式進行聯合，發展規模經營，促進土地流轉。

2.培育中介服務組織，建立和完善農村土地流轉服務體系。鄭州市目前農地流轉以農戶間私下小規模流轉為主，且多采用口頭約定或者是不具有法律效力的契約形式，一方面很容易造成民事糾紛，另一方面不利于土地流轉規模的快速擴張。針對此，鄭州市土地流轉服務中心（站）應該真正發揮有效的作用，專門解決農地流轉過程出現的各種問題。或在農村設立其它有效的中介服務組織，通過這些中介機構形成農地流轉信息共享平臺，及時發布關于土地流轉的需求和供給信息，使農地流轉的流入方和流出方能夠準確獲得有效的流轉信息，提高農地流轉“配對”的成功率；對農民的流轉提供建設性的合理意見，克服農民盲目進行土地流轉，影響土地流轉的質量。鄭州市除建立農地流轉信息共享平臺外還應建立以下中介機構：一是流轉法律咨詢機構，二是流轉價格指導機構。中介機構不僅要及時發布信息，指導簽訂合同，也要提供政策咨詢、價格評估等服務，同時也要對糾紛作出公正的處理，并對土地流轉的信息進行實時監測，盡可能的準確掌握流轉的面積、類型、價格等關鍵信息，從而使農民獲得適合自己流轉土地需要的信息，保障廣大農民的切身利益，保證農村土地的健康流轉。

進一步提高土地流轉服務中心（站）建設水平，加大土地流轉服務體系工作人員的培訓力度，不斷提高人員素質和能力，切實履行職責，創新土地流轉模式，充分發揮土地流轉服務中心（站）管理和服務作用，加強對土地流轉的指導。要進一步規范土地流轉行為，搞好土地流轉動態和檔案管理，繼續實施流轉合同電子備案制度，搞好土地流轉、規模經營情況統計工作。對管理規范、創新工作、農業規模化經營成效顯著的縣鄉土地流轉服務中心（站）進行獎勵，以提高土地流轉管理和服務水平，促進土地流轉和農業規模化經營的發展。

3.加大宣傳力度，嚴格控制“非糧”化現象。加大宣傳力度、促進土地良性流轉、增強民眾的糧食安全意識，是加快鄭州都市區建設的重要保障。目前鄭州市多數農民對于農地流轉的認識不全面，一方面對農地流轉的積極性不高，另一方面在流轉過程中的“非糧化”現象十分明顯。近幾年來，工業化、城鎮化的速度在加快，市場意識日益增強的農地流轉參與者，在利益的驅動下，使鄭州市“非糧化”現象日益明顯。因此，實現農地流轉的良性循環、提高民眾的糧食安全意識，必須加大政府的宣傳力度，正確引導流轉參與者進行農地流轉，最終實現鄭州市農地順利流轉。

要加強法律法規以及政策的宣傳，一是對農地流轉的典型進行大力宣傳，充分發揮其帶頭作用，增加農民土地流轉的信心，打消顧慮。使單家獨戶分散經營轉變為規模化、集約化、產業化經營，使“小農”意識轉變為現代的農業經營理念，變農民的被動流轉為主動流轉。二是對農地流轉的具體流程和規范進行宣傳和教育，使農戶充分認識流轉時的安全性和重要性，能夠在流轉過程中規范自己的行為、維護自己的利益；三是對糧食安全的重要性進行宣傳，加大糧食生產的扶持力度，鼓勵和支持流轉土地用于糧食生產，禁止以土地流轉之名搞非農建設。糧食流轉的目的是為了實現撂荒土地的重新利用，實現流轉各方的利益的共贏，不能以犧牲糧食安全為代價。

4.完善法律法規，切實保障農民權益。鄭州市為搞好農地流轉，先后制訂了《鄭州市縣鄉農村土地承包經營權流轉服務中心（站）工作職責和工作流程》、《鄭州市農村土地承包經營權流轉服務體系建設項目實施方案》、《鄭州市農村土地承包經營權流轉服務中心（站）建設標準》等文件。但目前已有的農地流轉的法律規范不全面，許多問題解決方式模棱兩可，沒有明文法律可以依照，尤其是土地流轉涉及方方面面，需要在土地流轉的發展中不斷發現問題，從而完善有關土地流轉的法律法規，通過強制性的規定使土地流轉健康穩步開展和進行。

鄭州市首先要加大對糧食生產的重視，逐步建立健全農村土地承包責任權的流轉制度。如對于土地“非糧化”問題，政府部門要用相關的法律法規對其進行介入和杜絕，防止糧食安全受到不利影響。其次要對農地流轉法律給予足夠的重視，用一些硬性措施來規范農民土地流轉的行為。加大對《物權法》、《合同法》等通用經濟法的宣傳，也要使《農村土地承包法》、《農村土地承包經營流轉管理辦法》等具體法深入人心，解放群眾的思想，加強發展觀念，不斷消除小農意識，克服土地流轉是對家庭承包制的否定。從農民切身利益出發，對于在流轉中可能出現的問題，應該制定相應的法律法規，使農地流轉進行更加合理化、合規化。第三相關法律法規應當盡可能完善，保證農民在土地流轉中利益不受侵害，確保農民能夠放心大膽的在法律法規的支持下進行土地流轉活動，在其權利受到侵害時，能夠正確的利用法律法規來進行流轉權利的維護。

5.強化政府服務職能，促進土地健康流轉。鄭州市在農地流轉中出現認識不統一、制度不完善、程序不規范等問題，關鍵在于政府角色模糊及政府行為的“錯位”、“越位”和“缺位”，造成土地流轉難以順利進行。農民雖然是土地流轉的主體，但是政府起著主導的作用。政府在發揮作用時，必須從農民的角度出發，充分考慮到農民的意愿，不能損害農民的利益，“有所為，有所不為”，充分為農民提供好服務。

政府首先要營造良好的流轉環境。對于農地流轉的發展，政府要通過制定政策，營造一個更加有利于農戶與市場連接的制度環境。政府應當充分扮演好其組織者的角色，使流轉工作健康有序，按照實際情況辦事；設立農業發展基金，列出一定比例的專項資金用于鼓勵適度規模經濟，完善農業基礎設施建設；建立農業風險保障制度，盡量避免和減少農戶進行糧食種植的農業風險，使其損失降到最低。其次政府要建立完善的流轉制度。簽訂規范的農村土地承包流轉合同，避免農村土地流轉糾紛。凡是參與農地流轉的農戶，簽訂承包經營權的流轉合同，要明確流轉的形式、數量、時間及當事人的權利和義務，并通過相關部門審核、調查之后進行鑒定和公正，建檔保管，以降低農地流轉后出現經濟糾紛問題，建立穩定的流轉機制，促進農地流轉更加規范有序。第三，提供技能培訓。政府應該每年對農民進行技能培訓，為就業開辟廣闊的道路，解決農民承包農村土地之后無事可干的局面。同時，把辦好農業科技示范園區作為培育規模經營大戶帶動農村土地流轉的關鍵措施來進行，以示范輻射大戶、大戶帶動農村土地流轉，形成農村土地流轉吸引大戶開發的良性循環，促進農村土地的有序流轉。

①③習近平《依法依規做好耕地占補平衡規范有序推進農村土地流轉》2015.5.27《人民日報》

②中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》2014.11.20《新華網》

柴海瑞，中共鄭州市委黨校哲學科社教研部主任、教授，研究生學歷，研究方向：馬克思主義中國化。