中國戶籍制度改革路徑研究

嚴士清 鹽城師范學院城市與資源環境學院

中國戶籍制度改革路徑研究

嚴士清 鹽城師范學院城市與資源環境學院

根據戶籍結構的變動特征，可將中國戶籍制度改革分為四種路徑：小城鎮戶籍制度改革表現出“先三元化，再直接一元化”的路徑特征；城市落戶制度改革的路徑特征為“以非農業戶口消化吸收農業戶口”；城市或省級行政區統一城鄉戶口具有“城鄉戶口合二為一”的路徑特征；居住證與居住證轉常住戶口制度的路徑特征是“經三元過渡到一元”。戶口福利承載量的空間差異對戶籍制度改革路徑產生重要影響。未來的戶籍制度改革中，在戶口福利承載量較小的城市可采取“以非農業戶口消化農業戶口”的改革路徑；在戶口福利承載量大的大城市可采取“經三元過渡到一元”的改革路徑。

戶籍制度 一元化改革 路徑特征

新中國為快速推進工業化而逐步建立起城鄉分割的二元戶籍制度［1-2］。其本質特征是分別給城市居民和農村居民以非農業戶口和農業戶口，并給予相應的福利待遇［3］。新中國戶籍制度通過對居民進行身份定格及差別化待遇等對實行社會產品的分配［4］、控制鄉城人口流動［5］、實行對農村和農民的控制［6］，對中國城市化的穩步推進產生積極影響［7］。

改革開放以來，隨著市場經濟體制的逐步確立，中國二元戶籍制度的負面效應日益暴露［8］，實現戶籍結構一元化成為戶籍制度改革的最終目標［9］。那么，怎樣由二元戶籍結構轉變為全國統一的一元戶籍結構是戶籍制度改革中的重要問題。通過對中國戶籍制度改革實踐的研究，分析其戶籍結構的變化特征及其適用條件，對制定精準的戶籍制度改革策略具有重要作用。

一、小城鎮戶籍制度改革的路徑分析

小城鎮戶籍制度改革的先行先試為大中城市戶籍制度改革，乃至全國范圍內的戶籍制度改革積累經驗。因此，分析小城鎮戶籍制度改革的路徑特征對研究中國戶籍制度改革具有重要意義。

（一）小城鎮戶籍制度改革的實踐

小城鎮戶籍制度改革分為五步：第一步，自理口糧戶口政策的實施。1984年1月1日，中共中央發出的《關于1984年農村工作的通知》指出：“1984年，各省、自治區、直轄市可選若干集鎮進行試點，允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶”。1984年10月13日國務院發出《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，自理口糧戶口的相關政策作出具體規定。

第二步，當地有效城鎮戶口政策的實施。公安部在1992年8月擬就了《關于實行當地有效城鎮居民戶口制度的通知》。從當年10月起，廣東、浙江、山東、山西、河北、上海等十多個省、市先后試行。

第三步，小城鎮戶口管理制度改革試點方案的實施。1995年，北京市首先進行小城鎮戶口管理制度改革的試點。1997年6月，公安部制定的《小城鎮戶口管理制度改革試點方案和關于完善農村戶籍管理制度的意見》開始實施，試點的省級行政區不斷增加，1998年試點省區達到19個，2000年增加到23個。

第四步，促進小城鎮健康發展的若干意見的實施。2000年6月13日，中共中央和國務院發出的《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》規定，“從2000年起，凡在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮及縣以下小城鎮有合法固定住所、穩定職業或生活來源的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口［12］”

第五步，小城鎮戶籍管理制度改革方案的實施。2001年3月公安部發出的《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》規定，“已在小城鎮辦理的藍印戶口、地方城鎮戶口、自理口糧戶口等，符合條件的統一登記為城鎮常住戶口。”

（二）小城鎮戶籍制度改革的路徑特征

從戶籍結構的變動特征看，小城鎮戶籍制度改革具有“先三元化、再直接一元化”的路徑特征。其第一階段為小城鎮戶籍制度“三元化”階段。小城鎮外來人口所辦理的“自理口糧戶口”登記為非農業戶口，因而不同于“非農業人口”?？墒牵渖钏璧募Z食、食用油等需要自理，故也不同于“非農業戶口”?！白岳砜诩Z戶口”是一種不同于“農業戶口”和“非農業戶口”的第三種戶口形式。同樣，“當地有效城鎮戶口”也是不同于“農業戶口”和“非農業戶口”的第三種戶口形式。這一階段改革的實質是使“二元戶籍結構”向“三元戶籍結構”轉化。

小城鎮戶籍制度改革的第二階段為戶籍制度“直接一元化”階段?！缎〕擎倯艨诠芾碇贫雀母镌圏c方案和關于完善農村戶籍管理制度的意見》、《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》和《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》等政策的實施，將原來的“農業戶口”、“自理口糧戶口”和“當地有效城鎮戶口”被納入到小城鎮戶口之中，將原來的“三元戶籍結構”直接一元化。

（三）小城鎮戶籍制度改革與戶口福利承載量

小城鎮戶籍制度改革所具有的“先三元化、再直接一元化”的路徑特征，同戶口福利承載量關系密切。小城鎮戶籍制度改革的第一個階段，國家物資缺乏的狀況還未得到根本扭轉，城鎮的非農業戶口能夠得到生活必需品的供應，比農業戶口承載更多的社會福利。為避免城市經濟社會系統免遭大量外來人口的沖擊，故采取“三元化”的策略。小城鎮戶籍制度改革進入“直接一元化”階段，是因為糧食統購統銷制度已經終結、就業制度與社會保障制度不斷推進，小城鎮非農業戶口所承載的社會福利與農村戶口非常接近。

二、城市落戶制度改革的路徑分析

自2001年3月起，多個城市降低城市落戶門檻，城市落戶制度改革向中等城市、大城市、省會城市推進。大中城市戶籍制度改革是我國戶籍制度改革的重點和難點，對其戶籍制度改革路徑進行分析具有極其重要的意義。

（一）城市落戶制度改革的實踐

2001年浙江省湖州市開始進行落戶制度改革，首開中國中等城市落戶制度改革之先河。其后，河北石家莊市、河南鄭州市、云南昆明市、新疆烏魯木齊市等相繼進行城市落戶制度改革。

1.湖州市城市落戶制度改革的推進。2001年3月14日，湖州市人民政府辦公室發出《關于湖州市區戶口遷移管理的通知》?！锻ㄖ方档土擞H屬投靠、購房投資、干部調動、引進人才、就業經商等幾類人員到湖州市區落戶的門檻，讓越來越多的農村人口可以到城市落戶。

2.石家莊市城市落戶制度改革的推進。2001年6月29日，石家莊市人民政府于出臺了《關于我市市區戶籍管理制度改革的意見》。2001年8月1日，石家莊市公安局起草的《關于貫徹落實我市戶籍管理制度改革意見的實施細則》，開始實施?！都殑t》放寬了七類人群的落戶條件。2003年9月27日，石家莊市政府發布《石家莊市人民政府批轉市公安局關于深化我市戶籍管理制度改革實施意見的通知》。2008年7月9日，石家莊市公安局出臺了《石家莊市公安局關于優秀農民工落戶工作的實施意見》。2010年3月4日石家莊市政府發出《石家莊市人民政府關于進一步深化我市戶籍管理制度改革的意見》。2011年3月1日石家莊市政府發出《石家莊市公安局關于加快城市化進程深化戶籍制度改革有關問題的意見》等。這些政策的頒布實施，使城市落戶門檻不斷降低，城市落戶制度改革不斷向前推進。

3.鄭州市城市落戶制度改革的推進。2001年11月1日開始實行的《鄭州市人民政府關于進一步完善和落實戶籍制度改革政策的通知》，從五個方面降低外來人口的落戶門檻。2003年8月21日，鄭州市政府出臺了《鄭州市人民政府關于戶籍管理制度改革的通知》，再次降低購房入戶、畢業生落戶和親屬投靠的門檻。

（二）城市落戶制度改革的路徑特征

城市落戶制度改革表現為“以非農業戶口消化農業戶口”的路徑特征。浙江省湖州市、河北省石家莊市、河南省鄭州市等三個城市的落戶制度改革，皆通過降低城市落戶的門檻，讓更多的農村人口轉變為城市戶口。隨著時間的推移，越來越的農村戶口轉變為城市戶口，使得農村戶口的數量逐漸減少。最終，城市戶口來消化吸收了農村戶口，使得二元戶籍制度逐步轉變成一元戶籍制度，實現戶籍制度一元化的目標。

（三）城市落戶制度改革與戶口福利承載量

戶口福利承載量的空間特征對城市落戶制度改革的效果產業重要影響。湖州市臨近我國最大的城市上海市，周邊有杭州、蘇州、無錫、嘉興等發達的大城市，其戶口福利承載量相對低于上述城市。因其對外來人口的吸引力較小，落戶制度改革進展順利。石家莊市的情況與之相類似。而鄭州市卻不同，在以鄭州為圓心的300Km范圍內有城市25個，僅鄭州和洛陽人口超過100萬，戶口福利承載量的空間特征導致鄭州落戶制度改革中途夭折。

三、統一城鄉戶口改革的路徑分析

自2003年起，全國多個城市或區域進行統一城鄉戶口的改革。統一城鄉戶口的改革，推動二元戶籍制度一元化改革的進程，是我國戶籍制度一元化的重要舉措，對其路徑特征進行深入分析很有必要。

（一）統一城鄉戶口改革的實踐

在眾多的城市及省級行政區統一城鄉戶口的改革中，選擇全國四個直轄市之一的重慶市和區域經濟社會差距非常顯著的江蘇省為代表，探討統一城鄉戶口改革的路徑特征。

1.重慶市統一城鄉戶口的改革

主城區與百強鎮統一城鄉戶口的嘗試。2003年7月29日，重慶市政府辦公廳轉發市公安局《關于加快我市城鎮化進程進一步深化戶籍制度改革的意見》的通知。推進重慶市主城區與百強鎮戶籍制度一體化改革，實施城鄉戶口一體化的戶口登記制度，將原來的農業戶口和非農業戶口統稱為“重慶市居民戶口”。同時，進行戶口遷移方面的改革。降低主城區范圍內、及主城區以外親屬投靠、購房入戶等戶口遷移的門檻。

全市范圍內統一城鄉戶口的嘗試。2010年7月26日，重慶市人民政府發出《關于統籌城鄉戶籍制度改革的意見》，統一城鄉戶口主要解決在主城區務工經商五年以上、在遠郊區縣城務工經商三年以上、農村籍大學生、退伍軍人等七大群體的進城問題。

2.江蘇省統一城鄉戶口的改革

2003年初，江蘇省政府推動全省范圍的統一城鄉戶口的改革，要求各省轄市制定各自的統一城鄉戶口改革的政策，并組織實施。2003年4月30日，蘇州市率先“在全市范圍內取消農業戶口、非農業戶口，統稱為居民戶口?！霸诒臼猩暾垜艨谶w移實行條件準入制，凡具有合法固定住所、穩定職業或生活來源等基本條件，經有關部門批準可以準予遷入”。2003年5月起，其余省轄市相繼進行統一城鄉戶口的改革。2003年底，13個省轄市中的11個進行了統一城鄉戶口的改革。2004年7月，剩下的2個省轄市也加入改革的行列。

（二）統一城鄉戶口改革的路徑特征

統一城鄉戶口改革是將城市或區域內的農業戶口和非農業戶口合并，統一稱為居民戶口。顯然，這一戶籍制度改革形式實現了二元戶籍制度的直接一元化，且農業戶口和非農業戶口不分主次皆變為居民戶口，故稱這一戶籍制度改革為“城鄉戶口合二為一”型改革路徑。統一城鄉戶口的實質不在于稱謂的變化，而在于戶口福利上的一視同仁，即統一城鄉戶口之后，以前的農業戶口持有人同非農業戶口持有人享受同樣的福利待遇。

（三）統一城鄉戶口改革與戶口福利承載量

統一城鄉戶口表現為“城鄉戶口合二為一”的路徑特征。戶籍制度改革之后，原農業戶口持有人同非農業人口持有人享有相同的福利待遇。這一戶籍制度改革路徑需在城鄉戶口福利承載量差別不大的區域實施。若城鄉戶口福利承載量差別太大的區域采取這一戶籍制度改革策略，將給區域經濟社會系統帶來巨大的壓力，甚至影響戶籍制度改革的成效。重慶市采取主城區和重點鄉鎮統一城鄉戶口的改革，再過渡到全市范圍內統一城鄉戶口的改革；江蘇省則采取十三個省轄市分區域實施統一城鄉戶口的改革策略。究其原因，皆由省級行政區域范圍內城鄉戶口福利承載量的差距太大所致。另外，江蘇省統一城鄉戶口之后，原來的農業戶口盡管轉變為居民戶口，但其福利待遇仍低于原來的非農業戶口，改革僅流于形式，缺乏實質性。

四、實施居住證制度與積分落戶制度改革的路徑分析

在全國掀起的戶籍制度改革大潮中，出現了一種類似于美國綠卡制度的“居住證制度”以及與之相銜接的居住證轉常住戶口制度，或居住證制度與積分落戶制度相銜接的改革策略。這兩類戶籍制度改革形式在改革路徑上具有極高的相似度，故將其放在一起進行討論。

（一）實行居住證制度與積分落戶制度的改革實踐

2004年以來，全國實行居住證制度以及積分落戶制度的省級行政單位不斷增加。其中，中國最大的城市上海市的居住證制度和經濟最為發達的廣東省的居住證與積分落戶制度具有典型性，對其進行分析有助于深刻認識居住證制度或積分落戶制度的路徑特征。

1.上海市居住證制度與居住證轉常住戶口制度

2004年10月1日《上海市居住證暫行規定》開始施行，我國最大的城市首開外來人口居住證制度之先河?！渡虾Ｊ芯幼∽C暫行規定》賦予居住證持有人享有一定的福利待遇：子女接受義務教育、計劃生育技術服務、計劃免疫服務、申領機動車駕駛證等、職業（執業）資格考試、職業（執業）資格登記、職業技能培訓和國家職業資格鑒定、勞模評選等方面享受戶籍人口的待遇。

2009年2月12日，《持有〈上海市居住證〉人員申辦本市常住戶口試行辦法》出臺，《辦法》規定了《上海市居住證》持有人申辦上海市常住戶口的條件：持證滿7年；持證期間參加城鎮社會保險滿7年；依法在本市納稅；被聘為中級及以上技術職務或者具有技師及以上職業資格，且專業及工種對應；無違反國家及本市計劃生育政策規定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄及其他方面的不良行為記錄。

2.廣東省居住證制度與積分落戶制度

2009年7月30日，廣東省第十一屆人民代表大會常務委員會第十二次會議對《廣東省流動人口管理條例》進行修改，推廣深圳、汕頭等地實施居住證制度改革的經驗。持有廣東省居住證的外來人口，在子女接受義務教育、養老保險、計生服務、辦理出國護照等方面享有當地非農業戶口的福利待遇。2010年1月1日經過修訂的《廣東省流動人口服務管理條例》開始實施，廣東省居住證制度正式實施。

2010年6月7日，廣東省辦公廳發出《廣東省人民政府辦公廳關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見（試行）》，對外來人口積分落戶作出具體規定：首先規定積分落戶對象為“在本省務工的本省戶籍農村勞動力”。其次規定“符合積分入戶條件的農民工，可以選擇在就業地鎮（街）或產權房屋所在地鎮（街）申請入戶，其配偶和未成年子女可以隨遷”。另外，還對積分指標、重點區域等進行具體規定。

（二）實行居住證制度與積分落戶制度改革的路徑特征

上述戶籍制度改革的實踐表明，無論是上海市的居住證制度與居住證轉常住戶口制度，還是廣東省的居住證制度與積分落戶制度，其共同的特點是先建立一個既不同于農業戶口也不同于非農業戶口的第三元戶口，農業戶口經由第三元戶口過渡到非農業戶口，最終實現戶籍制度一元化。故這一戶籍制度改革表現出“經三元過渡到一元”的戶籍制度改革路徑。

（三）實現居住證制度、積分落戶制度改革與戶口福利承載量

“經三元過渡到一元”的戶籍制度改革政策的實施，同戶口福利承載量密切相關。在戶口福利承載量較高的大城市進行戶籍制度改革，采取“三元戶籍結構”既可以解決外來人口的實際困難，又能較好的避免大量外來人口夫人涌入給城市經濟社會系統所帶來的巨大壓力，有效規避戶籍制度改革的風險。由三元戶籍結構向一元戶籍結構轉變，能夠讓一部分外來人口轉變為當地常住戶口，為最終實現一元戶籍制度奠定基礎。然而，在省級行政區范圍內采取這一策略，因區域范圍內戶口福利承載量的空間差異明顯，給戶籍制度改革帶來困難。如廣東省進行積分落戶制度改革時，將改革對象界定為廣東本省戶籍人口，改革的不徹底性顯而易見。

五、結論與啟示

第一，根據戶籍結構變動特征劃分戶籍制度改革路徑具有其科學性。戶籍制度改革的最終目標是將二元戶籍結構轉變為一元戶籍結構，戶籍結構如何變動成為中國戶籍制度改革關注的焦點之一。戶籍結構的變動特征決定居民戶籍福利構成的變動特征，決定戶籍制度改革對區域經濟社會系統所產生的影響的情況。

第二，選擇戶籍制度改革的路徑應以戶籍制度福利承載量及其空間特征為依據。小城鎮戶籍制度改革所采取的“先三元化、再直接一元化”的路徑，同城鄉戶口福利承載量及其變動狀況較為適應，絕大多數區域的小城鎮戶籍制度改革得以順利推進。鄭州市采取的“以非農業戶口消化農村戶口”戶籍制度改革路徑，同區域戶口福利承載量及其空間特征不相適應，注定要遭遇中途夭折的命運。

第三，未來應采取“以非農業戶口消化農業戶口”和“經三元過渡到一元”的戶籍制度改革路徑。在戶口福利承載量較小的中小城市，采取“以非農業戶口消化農業戶口”戶籍制度改革路徑，讓更多的外來人口在就業地落戶，實現戶籍結構一元化。在戶口福利承載量大的大城市及發達地區的中等城市，采取“經三元過渡到一元”的戶籍制度改革路徑，既能解決部分外來人口因戶口導致的實際困難，又能避免戶籍制度改革對區域經濟社會系統所帶來的巨大風險。

［1］蔡昉，林毅夫.中國經濟［M］.中國財政經濟出版社，2003年5月第1版

［2］林毅夫.制度、技術與中國農業發展［M］.上海三聯書店.1994年11月第1版

［3］余佳、丁金宏，中國戶籍制度：基本價值、異化功能與改革取向，《人口與發展》，2008年第5期

［4］辛寶海，戶籍制度利益分配功能的形成及改革思路探討，《齊魯學刊》，2008年第1期

［5］費孝通，《學術與反思》，三聯書店，1996年版。

［6］Wight Perkins.Rural development in China.p.4.Baltimore:Hopkins University Press. 1984.

［7］Tiejun Cheng and Mark Selden. The Origins and Social Consequences of China's Hukou System ［J］. The China Quarterly， 1994，139（9）:664-668.

［8］陸益龍，粘附與剝離：基層戶籍管理中的問題與對策，《人口研究》，2000年第3期

［9］楊云彥，建立現代人口管理制度的基本思路，《人口研究》，1995年第6期

嚴士清（1966-），男，博士，副教授，主要從事人文地理學的教學與研究。

本文為江蘇省高校哲學社會科學基金項目“城市化水平的區域差異對江蘇省統一城鄉戶口的影響研究”（編號2010SJD790036）和江蘇省社會科學基金項目“江蘇省人口風險的空間差異研究（編號：11SHD014）”的階段性成果。