著力推進湖南省直管縣（市）體制改革

呂靈華 張友良

中共湖南省委黨校

著力推進湖南省直管縣（市）體制改革

呂靈華 張友良

中共湖南省委黨校

為了釋放縣域經濟活力，培育更多的區域經濟增長極，推進省直接管理縣（市）體制改革勢在必行。通過省直管縣（市）經濟體制改革試點，用3年左右的時間，在全省率先建立權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、公正透明、廉潔高效、治理創新的縣級行政管理體制和運行機制。

省直管縣 體制改革

為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，為了釋放縣域經濟活力，培育更多的區域經濟增長極，結合外省的試點經驗，著力推進湖南直管縣（市）體制改革勢在必行。

一、湖南推行省直管縣（市）改革的背景

湖南的省直管縣（市）改革是在借鑒浙江等省強縣擴權等經驗的情況下，從2004年開始起步。2010 年，湖南省委、省政府下發了《關于完善財政體制推行“省直管縣”改革的通知》，除了湘西州幾個少數民族縣以及長沙、望城兩縣之外，在79個縣（市）全面推進財政直管體制改革。2010 年 11 月，湖南省政府下發了《關于擴大縣（市）部分經濟管理權限的決定》，對縣級擴權 260 項。2012年10月，省委、省政府在《關于進一步加快縣域經濟發展的決定》中，選擇瀏陽市、耒陽市、澧縣、沅陵縣為擴大經濟管理權限試點縣（市）。2014年省政府工作報告明確提出要繼續推進擴權強縣試點工作。2015年，省直管縣（市）經濟體制改革納入省委確定的15項先行先試的改革試點之一，省委辦公廳、省政府辦公廳發布了《關于開展省直管縣體制改革試點工作的意見》。2015年6月5日召開省直管縣（市）經濟體制改革試點工作動員大會，正式發布了我省納入改革試點的13個縣（市）名單，分別是：瀏陽市、耒陽市、茶陵縣、湘鄉市、武岡市、平江縣、石門縣、慈利縣、安化縣、宜章縣、藍山縣、溆浦縣、新化縣。這次開展省直管縣（市）改革，旨在探索建立事權、財權、行政權三統一的省直管縣（市）管理體制，培育新的經濟增長點，促進縣域經濟持續快速健康發展。

湖南省總人口7180萬，居全國第7位，轄 14 個市（州），共122個縣市區，其中，35個市轄區，16個縣級市，71個縣，平均每個地級市（州）轄2.5個市轄區、6.2個縣（市）。與江蘇相比較，江蘇總人口為7866萬，居全國第5位，轄13個地級市，共100個縣市區，其中，55個市轄區，23個縣級市，22個縣，平均每個地級市轄4.2個市轄區、3.4個縣（市）。湖南與江蘇的總人口較為接近，但湖南比江蘇的市轄區少20個，縣級市少7個，而縣多49個，說明湖南的縣多且規模小，“市弱縣弱”問題突出，而且越是經濟欠發達地區，地級市的轄縣（市）數量反而越多，使得湖南的“小馬拉多架車”的問題尤為突出，轄縣（市）量較多的地級市依次有：懷化（11個）、邵陽（9個）、永州（9個）、郴州（9個）和湘西（8個）。以中心城區總人口和地區生產總值占地級市總人口和地區生產總值的比重作為衡量城市首位度的指標，懷化中心城區總人口比重為7.7%，中心城區生產總值比重為21.9%；邵陽中心城區總人口比重為9.6%，中心城區生產總值比重為20%；相對較強的長沙和湘潭轄縣（市）數量均是3個，長沙中心城區總人口比重為41.7%，中心城區生產總值比重為63%；湘潭中心城區總人口比重為31.9%，中心城區生產總值比重為60%。

由于湖南多數地級市轄縣數量較多，自身經濟不發達，在“市管縣”體制下不僅沒有足夠的財政實力和輻射能力支持和帶動周邊轄縣的發展，成為地區經濟發展的增長極，反而經常出現“市（州）刮縣”、“市（州）壓縣”、“市（州）吃縣”等問題，制約了縣域經濟的壯大和發展。同時，由于市本身的經濟實力較弱，市（州）府所在地的中心區與管轄范圍內的各個縣之間在地理距離、經濟發展、文化認同等方面的關聯度普遍不高，地級市很難對轄縣（市）發揮有效的經濟輻射和帶動作用。也就是說，在“市管縣”體制下，對于湖南多數地區而言，不僅縣域經濟很難得到發展壯大，而且，由于地級市的發展包袱普遍較大，市域經濟也很難大有作為，客觀上不利于“以城促鄉”、“城鄉一體化發展”等制度預期的實現。所以，“市管縣”體制已經在很大程度上成為制約區域經濟進一步發展的阻礙因素，區域經濟的長遠發展，需要從市場經濟發展的客觀規律出發，打破行政區劃的地域限制，實現資源要素的自由流動。省直管縣（市）體制改革，一是可以增強縣域經濟活力，同時也可以使城市專注于自身發展，更有利于區域經濟的發展；二是可以充分發揮省級政府在地區發展中的統籌規劃作用，避免重復建設和惡性競爭，積極促成市縣之間的優勢互補，進而實現市縣雙贏的區域發展目標；三是市場經濟發展的客觀規律決定了市場要素必須跨越行政區劃的限制，在更廣闊的地域范圍內自由流動才能實現資源要素的最優配置。因此，在這種背景下，湖南適時啟動“省直管縣（市）”體制改革試點工作很有必要，有助于在客觀上盡快突破地級市之間的行政區劃限制，使資源要素在更為廣闊的地域空間范圍內自由、合理地得到最優配置。

二、湖南推進省直管縣（市）改革的著力點

要緊緊圍繞十八大和十八屆三中全會的精神，根據中央深化行政體制改革以及推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標，按照權利與責任相統一、財力與事權相匹配和創新社會治理等要求，用3年左右的時間，省直管試點縣（市）在全省率先建立權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、公正透明、廉潔高效、治理創新的縣級行政管理體制和運行機制，加快政府職能轉變，理順條塊關系，減少行政層級，降低行政成本，提高行政效率，科學劃分省和縣級政府職責，依法探索省直管縣（市）的體制機制，擴大縣級政府社會管理和經濟管理權限，進一步激發縣域經濟社會發展的內生動力，充分發揮縣級決策自主權和要素資源優化配置的優勢，培育新的經濟增長極，加快推進我省全面小康進程。

（一）調整管理體制

省直管縣（市）的改革涉及多方利益的調整和兼顧，為兼顧地級市的利益，我國省直管縣（市）改革的模式主要是采取維持試點縣（市）行政區劃、統計口徑隸屬關系和干部管理體制不變的情況下，由省政府直接領導試點縣（市）的政府工作，試點縣（市）享受地級市一級的經濟社會管理權限，如江蘇的改革方案就是在政府層面由省直管，黨委、人大、政協、司法以及干部管理體制維持不變，這樣客觀上形成省和地級市對試點縣（市）的雙重領導，造成試點縣（市）負擔加重、行政效率不高、干部交流受阻等問題突出。相對河南的改革更為徹底，黨委、人大、政協、群團組織、司法及條條管理體制都實施了省直管。建議我省采取河南全面行政省直管的管理體制。

（二）轉變政府職能

省直管縣（市）改革是對省、地級市、縣（市）之間的政府職責進行重新劃分，縣級自主權擴大，所行使的職能要適應新的變化。一是試點縣（市）要以簡政放權為核心，充分發揮縣級決策自主權和以市場為主體優化資源配置的優勢，按照推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，實行政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，簡政放權，要零門檻，無壁壘，激發縣域經濟社會發展的內生動力，大力發展民營經濟，培育新的經濟增長極。二是政府要進一步完善社會服務體系，強化政府公共管理能力、政府改革政策執行能力，提高政府服務的水平和效率，增強政府的公信力和執行力。重點發展縣域特色經濟、優勢產業；積極發展現代農業，提高農業綜合生產能力；加強農村制度建設，推進和保障農村改革發展；做好面向農村基層和群眾的服務與管理，推進城鄉基本公共服務均等化，保障和改善民生；強化執行和執法監管，增強處理突發公共事件和社會治安綜合治理能力，維護市場秩序和社會安定，促進經濟和社會事業協調發展。三是推進城鄉行政管理體制一體化，大力推進擴權強鎮改革。加快推進鄉鎮職能轉變，依法探索將部分行政管理職能和社會管理權限向鄉鎮延伸，行政執法中心下移。

（三）確保擴權直管到位

省直管縣（市）體制改革能否取得預期成效，關鍵在地市級政府能否將下放的各項經濟社會管理權限落實到縣（市），以及如何有效實現省直部門與直管縣（市）職能部門之間的直接業務完全對接上，受到市縣關系的影響較大。一是省里要出臺試點縣（市）與原隸屬地級市合作規范意見。強化試點縣（市）與原隸屬的地級市之間的協調配合，重點加強土地利用和城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務等方面的統籌協調，防止重復建設，自覺保護資源環境，促進市場要素的合理配置和自由流動，實現重大公共基礎設施共建共享，優勢互補，共同發展，構建互利共贏的新型市縣關系。二是試點縣（市）與原隸屬地級市可嘗試建立跨行政區劃、跨行政層級的公共服務體系，為深化省直管縣（市）改革，提供一些新思路。

（四）打造新的區域經濟增長極

省直管縣（市）體制改革是為了釋放縣域經濟活力，培育更多的區域經濟增長極。瀏陽市作為強市（長沙市）管強縣的代表，是湖南第一人口大縣（市），第二縣域經濟強縣（市），有條件成為湖南東部、湘贛邊境的區域中心城市，長沙市的副中心城市。從當年的花炮產業一枝獨秀，轉型升級到如今電子信息、生物醫藥、機械制造、生態旅游、文化創意等花開滿園。2014年，瀏陽首次進入全國30強，位列第28名，3年躍升32位，成為中國百強縣中進位最快的縣（市），有條件成為區域經濟新的經濟增長極。耒陽市是湖南第三大人口縣（市），GDP總量排第五，區位條件較好，聚集輻射能力強，可發展成為擁有50萬城市人口的區域中心城市。新化縣是我省第一批旅游特色縣域經濟強縣，旅游產業發展空間和潛力大，輻射帶動能力強，通過省政府三年3個億的特色縣域經濟強縣扶持，旅游產業將成為拉動縣域經濟的新增長極。茶陵縣、湘鄉市、武岡市、平江縣、石門縣、慈利縣、安化縣、宜章縣、藍山縣和溆浦縣均為弱縣及貧困縣，是各市省管縣體制改革的試點，要采取因地制宜、分類改革和分類指導，探索省管縣體制的合適模式和路徑。

（五）促進區域協調發展

省直管縣（市）體制改革在解放縣域經濟的同時，也要充分考慮地級市的未來發展問題。一是省級政府可以出臺專門針對地級市政府的補償性政策和扶植性政策，對地級市的未來發展問題全面規劃，切實保障地級市在省直管縣（市）體制改革中的發展利益，盡量降低改革對地級市發展利益的負面影響；二是為緩解試點縣（市）給原隸屬的地級市帶來城市發展的空間約束，可將市縣關聯度大，離中心城市近的縣（市）改區，如江蘇將蘇州市的昆山實施省直管的同時，將緊鄰蘇州中心城區、縣域經濟發達的吳江市改為蘇州市的吳江區；也可探索將一些中心城市的衛星鎮調整為市直管，如東莞市是市直管鎮體制。

（六）推進新型城鎮化

省直管縣（市）體制改革有利于將一批大縣、強縣、特色縣培育成區域中心城市。要通過撤鄉并鎮，強鎮擴權，做大做強鎮域經濟；通過合并村改社區、統建居民集中區，做大縣城，做強中心鎮，打造特色城鎮；通過土地流轉，園區開發，產業集中，促進產城融合，實施城鄉統籌，加快推進我省新型城鎮化進程。

［1］張占斌.中國省直管縣改革研究［M］.北京，國家行政學院出版社，2012.

［2］沈榮華.中國政府改革:重點難點問題攻堅報告［M］.北京，中國社會出版社，2012年.

［3］王雪麗.目標、條件與路徑:“省直管縣”體制改革研究［N］.優秀博士論文，南開大學，2013年5月.

呂靈華，中共湖南省委黨校工商管理教研部教授，研究方向：區域經濟、經濟管理；張友良，中共湖南省委黨校經濟學部教授，湖南省縣域經濟研究會常務副理事長，研究方向:經濟學、區域經濟。

本文系湖南省社科基金重大招標項目《我省在人口大縣和經濟強縣實行省直管縣（市）體制改革的思路與政策研究》［項目批準號: 2014ZDA07］的階段性成果。