淺談耕地保護與城市無序擴展問題

劉冉?宋虹槿?張翼飛

摘 要：我國耕地資源不足，人均耕地不足世界水平的1/2。由于快速城市化，城市用地擴展（占用耕地）和耕地保護間的矛盾已引起了國內外學者的廣泛關注。對此矛盾存在兩種看法，一種觀點認為城市用地遠比農村居住用地節約，城市化有助于減少耕地的流失；另一種觀點認為中國城市用地擴張和耕地資源稀缺之間矛盾尖銳，城市用地的蔓延極可能造成耕地資源的緊張。

關鍵詞：城市用地擴展；耕地流失；耕地保護

土地是人類賴以生存的物質基礎， 是國民經濟和社會發展的寶貴資源和重要的生產要 素。是社會生產的勞動資料，是農業生產的基本資料，是一切生產和一切存在的源泉。如何認識中國城市用地迅速增加和耕地資源保護之間的矛盾，學術界看法并不相同。有些人認為城市用地的蔓延極可能導致耕地資源的緊張，成為影響中國社會經濟可持續發展的重要因素；而另一種觀點則認為城市用地的集約度要高于農村，城市的發展為集約利用耕地提供了可能，人口城鎮化，不僅不會多占用耕地，反而在一定程度上能起到節約耕地的作用，是緩解耕地短缺問題的途徑。

1 當前城市化進程中土地利用存在的問題

1.1 征地范圍過寬、規模過大、導致大量耕地被占用

我國土地管理法規定，國家為公共利益可以將農民集體所有的土地依法征為國有。造成了目前我國城市化進程中征地范圍過大，規模過寬，大量耕地被占用的現象。由于種糧的經濟效益低，許多農民淡化對土地的依賴。當他們知道政府要將耕地用來擴展城市建設，且給予他們一定的補償和農轉非等待遇條件時，一些農村集體在短期利益的驅動下，更傾向于耕地被征收。這對大量耕地被占用的現象起了推波助瀾的作用。

1.2 城市土地利用粗放，浪費嚴重

城市人均用地水平偏高，但土地利用效率卻十分低。由于受城市土地利用利益分配機制不合理、制約手段不得力、政策引導不到位等因素的影響，土地資源利用粗放、浪費的現象很突出：一些地方片面追求經濟增長指標，為要政績，不惜以犧牲耕地資源為代價，盲目招商引資上項目、擴大城市規模，無視土地規劃，違規設立各類開發區、經濟園區、大學城，造成耕地閑置浪費。目前，這種低效粗放擴張現象在各地區都十分普遍。

2 在城市化的同時，做好城鎮土地利用及耕地保護的幾點對策及建議

鑒于耕地保護的嚴峻形勢，2008年10月，中共十七屆三中全會明確提出：“堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住18億畝耕地紅線。”然而，城市化、工業化是人類社會發展和進步的必然趨勢，是實現社會現代化客觀要求。在我國城市（鎮）化發展進程中必須處理好城市發展與耕地保護和土地資源持續利用之間的關系。要處理好它們之間的關系，就應該做到以下幾點：

2.1 節約和集約利用城鎮土地

基于我國國情和目前經濟發展階段，城市化進程重點戰略應走內涵式城市化之路，實施資源節約型的城市化。重視城市發展的內涵，提高環境質量，提高土地利用的集約度和利效率，促進舊城改造，有序推動城市化進程，增強土地資源對經濟建設和可持續發展的保障能力；；加強土地整理，對城市內未利用的閑置土地、區內零星的棄耕地、低利用率土地，用行政管理與市場調控相結合的方法進行整理開發，通過控制存量建設用地，儲備可盤活的城市建設用地，積極實現土地利用由分散到集中、由粗放到集約的轉變。

2.2 強化政府對耕地保護的責任，規范政府行為

現實中耕地隨意被占用、建設無序等現象的發生，既有政府管理不力的原因，又有政府行為不規范的因素，同時也體現了土地管理體制中存在缺陷和問題。由于土地農用的利益比較低，如果完全由市場機制進行配置，那么耕地就會不斷地被轉為建設用地。為了保障國家的糧食安全，必須強化政府對農地的保護作用，嚴格控制農地轉為建設用地的數量。要從征地和供地兩方面規范政府行為，改變目前一些地方政府從當地利益出發，為建立政績而以地生財、競相出讓土地的做法。

2.3 完善占用耕地補償制度，建立土地開發整理新機制

政府必須進一步明確責任，負責本行政區內的耕地占補平衡，通過土地開發、整理、復墾落實耕地占用補償的法定義務。嚴格土地開發、整理的項目管理，建立從事土地開發、整理的專門機構，采取招標的方法推行企業化經營。鼓勵開發整理機構多方面、多渠道籌集資金，按照誰投資誰經營誰受益的原則，充分利用優惠的稅費政策調動各方開展土地開發整理工作的積極性，確保各地區耕地占補平衡。

5 總結

改革開放以來城市化水平提升迅速，城市用地擴展迅速，人均建成區面積不斷增長，城市越小增長越快；城市土地使用效率不高，土地供需矛盾突出是城市用地中存在的主要問題。應加強土地管理，提高土地利用集約程度，建立城市土地收購儲備制度，盤活存量土地，緩解建設用地供需矛盾。注重土地利用的綜合效益，減少城市化進程中造成的環境污染，優化土地生態系統。 .