中國古代職務與職級并行的歷史經驗

思泉

2015年1月，中央印發《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，明確提出在縣以下機關推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤的制度。這項制度的實質，是通過強化職級的作用而未必僅以提拔職務的方式激勵基層干部，用以解決基層干部待遇低、晉升難的問題，保證基層干部隊伍的穩定。

回顧歷史，可以發現，類似的做法古已有之。

兩難抉擇

西漢元康元年（前65），漢宣帝親自主持實施了一次大規模人事調整，要求擇選朝中通達政事的博士、諫大夫外派出任郡國守相。在這次人事調整中，諫大夫蕭望之被選派擔任平原太守（今山東德州一帶）。但蕭望之卻不愿離京，不久上疏漢宣帝說：“陛下哀憫百姓，擔憂地方治理，所以悉派諫官以補郡吏，這份心情足以理解。但朝無諍臣則不知過，國無達士則不聞善，這是憂其末而忘其本啊！希望陛下更加重視內臣選拔，只要朝廷納諫憂政，恪守治道，外郡不治，豈足憂哉？”

漢宣帝與蕭望之的爭論，實質是對人才資源如何在中央（上級）與基層之間進行合理分配的分歧。一方面，在單一制中央集權制下，中央政府負責國家大政方針的制定，需要將最優秀的人才集中到中央來，包括從基層遴選人才，以強化中央政府的控制力與向心力。另一方面，基層作為國家政權的神經末梢和政策實施的落腳點，與國計民生息息相關，同樣需要大量人才的聚集。但由于權力自下而上集中，各項政策指令、資源調配以及下級官員的進退留轉、待遇保障都來自上級，特別是在科層制下，越往基層，官員數量越多，級別越低，權力越小，上升通道也越窄，這就不可避免會對基層官員的向上流動愿望和抱負造成沖擊，從而，就產生了國家治理中如何保持基層官員穩定的兩難。

值得一提的是，兩漢之時，官與吏并無截然區分，不少重臣名相都是從佐吏做起，特別是縣令多取郡吏之尤異者。只是后來官吏分離，胥吏地位下沉，受到嚴格限制，沒有升遷希望，同時不像官員有回避、調任等約束，于是專于弄權，成為官場蠹害。這也告訴我們，重視基層“小吏”的“職業發展”，使他們保持良好的心態、狀態，對于吏治整飭，絕非小事。

解決辦法

那么，古人又是如何解決這一難題的呢？盡管中國古代向來有守令擢入臺省、郎官出宰百里的傳統，中央政府經常將富有地方治理經驗的優秀人才選拔到中央，及至出任公卿將相，同時有意識地選派中央官員到地方任職，一可以豐富其經歷，二可以為地方輸送人才，正如唐玄宗即位之初頒布詔令所強調，“選京官有才識者除都督、刺史，都督、刺史有政跡者除京官”，“永為恒式”。

然而，在金字塔形的權力結構下，不可能所有優秀基層官員都能得到提拔，京官外派也不可能成為地方官員選配的主要渠道，否則，客觀上將擠壓地方官員為數不多的上升空間，挫傷其積極性。換言之，更重要的問題是如何鼓勵基層官員安心崗位、勤勉工作。

對此，漢宣帝同樣給出了很好的回答：“太守，吏民之本，數變易則下不安。民知其將久，不可欺罔，乃服從其教化。”就是說，包括太守在內的地方官員如果任職飄忽不定，下屬及百姓知其在任不久，對其政策能否持久將失去信心，甚至陽奉陰違，只有知其任職將久，才不敢虛以應對。因此，對考核優異、吏民稱頌的太守，漢宣帝常以璽書勉勵、增進秩俸、賜予賞金及至封侯授爵等進行褒獎，而未必簡單以提拔作為獎勵，可謂多管齊下、用心良苦。

漢代保持地方官員任職穩定的做法，一直為后代所繼承。歷史上大多數朝代都規定了太守、縣令三年一任，非任滿不得遷轉。武則天時，史學家劉知幾上疏，建議“刺史非三歲以上，不可遷官”，唐德宗時曾下令對優秀縣令授予榮譽虛銜而命其仍居本職。明代對知縣三年一考，六年再考，九年通考，對任職屆滿而業績卓著的知府、縣令往往仍命其留任而以增進品秩作為補償。例如，明代知府品秩為四品，但況鐘守蘇州、陳本深守吉安，因深孚民望，一再留任，品秩增至三品;陳敏知茂州，累加秩至四川布政司右參政，“仍視州事，在州二十余年，秩既高，諸監司郡守反在其下”。清代趙翼在《廿二史札記》中專門辟條“因部民乞留而留任且加擢者”，總結“古來重吏治者，多以久任為效”，對保持基層官員任職穩定作出了強調。

待遇保障

在眾多對基層官員的激勵措施中，最重要的無疑是提高薪俸。正如呂思勉先生在《中國制度史》中所總結的，“歷代制祿厚薄雖有不同，其足以養其身，贍其家，使其潤澤及于九族鄉黨而猶有余裕，則一也”，并認為“官祿至近代而大薄，亦為官吏不能清廉之原因”。顧炎武在《日知錄》中也談到，“今日貪取之風，所以膠固于人心而不可去者，以俸給之薄而無以贍其家也”。顯然，他們都意識到了官員俸祿與廉潔之間的客觀聯系。

盡管孔子曾說，“君子謀道不謀食”，“君子憂道不憂貧”，孟子也曾說，“古之人未嘗不欲仕也，又惡不由其道”，這一思想也一直為后世士子所謹記恪守;然而，與此同時，孟子也承認，“仕非為貧也，而有時乎為貧”，也就是說，入仕為官，目的在于弘道，但又不能不看到這也是謀生的一種手段，脫開物質利益一味高倡弘道，對于大多數人而言，事實上也是很難做到的。特別是對于基層官員來說，承擔著大量繁重的日常事務，又和百姓直接打交道，如果沒有一定的物質保障，弘道難免就會流于空談，清正廉潔恐怕也是難上加難。

西漢神爵三年（前59），漢宣帝頒布詔令，強調“吏不廉平則治道衰。今小吏皆勤事而俸祿薄，欲無侵漁百姓，難矣！其益吏百石以下俸十五”;東漢建武二十六年（50），光武帝下詔“增百官俸，其千石以上，減于西京舊制;六百石以下，增于舊秩”，著重點都是提高基層官員的俸祿。

值得一提的是，漢代官員的俸祿，從號稱萬石的三公到百石以下的斗食佐吏，一共二十多級，但一些表現突出的郡縣佐吏，俸祿經常能到百石、二百石。漢代吏治之盛，與此亦有很大原因。

西晉泰始三年（267），晉武帝詔曰，“今在位者，祿不代耕，非所以崇化本也，其議增吏俸”。唐代宗時，楊綰為相，欲推行廉政，卻先增益百官俸祿。可見，古人很早就意識到，若不能給予官員充分的物質保障，使他們免除后顧之憂，實現廉潔可謂

難矣！

歷代官俸，論者多以宋代為厚。事實上，宋代之前，官俸亦不可謂之為薄。唐懿宗時，畢諴為相。畢諴出身寒微，其舅為太湖縣伍伯，也就是縣衙里一個役卒。畢諴深以為恥，一再派人勸其舅辭去差事，并允諾為他另授一官，其舅卻屢屢不聽。畢諴無奈，于是特意任命楊載為太湖縣令，“囑之為舅除其猥籍，津送入京”。楊載到任后，“具達諴意”，其舅一開始依舊推脫說：“我這么一個卑微之人，怎會有當宰相的外甥？”然而楊載反復勸說，其舅最后終于吐露實情：“我雖是小吏，每年都能拿到六萬的事例錢，倘不犯錯，終身優足，不知他到底還要給我升什么官呢？”楊載不得已，將這些話轉告畢諴，畢諴聽后，大為嘆賞，從此不再勉強其舅。可見，唐代基層官吏待遇之優，以至于一個不入流的州縣役卒都安于其位，寧可盡職于事不出差錯，也不愿升官遷移發生變故。

反觀之，歷代官俸，以明清最薄，而明清兩代吏治之墮落、腐敗之盛行，亦達到了頂峰，前述顧炎武之語可謂痛徹之言。事實上，當時已有人注意到了這一問題。明英宗正統六年（1441），巡按山東監察御史曹泰上奏，指出今在外諸司文臣“其祿不贍，則不免失其所守，而陷于罪者多矣”，請求“量為增益，俾足養廉”，可惜意見雖對，卻終不得行。

必須指出，提高基層官員的待遇，只是手段而非目的，其目的仍是使官不敢貪、吏不敢瀆，只不過“必祿足以贍其身，而后監察有所施”。換言之，若不嚴以懲貪，則厚祿毫無意義。正如前述曹泰在所上“增祿”奏章中亦強調，“如是而仍有貪污，懲之

無赦”！

歷史啟示

對業績突出的地方官員，不簡單地予以提拔，而采取增進品秩等方式進行激勵，這與我們今天提出建立干部職務與職級并行制度，可謂異曲同工。

目前，我國公務員采用了職務與級別兩條晉升通道，但實踐中，以職務為中心根深蒂固，級別被弱化、虛化。這也是“官本位”思想不能從根本上予以清除的重要原因。在這種情況下，建立職務與職級并行制度，強化職級對干部的激勵作用，對于穩定基層干部隊伍，解決他們“求進步，盼穩定”的愿望，具有突出的現實意義。

事實上，新中國成立初期，也實行過職務與級別分離的做法，對職務重在權責，對級別重在待遇，因此出現級別大職務小或有級無職的現象，特別是對一些資歷老但行政職務不高的同志，定予了很高的級別，如當時中央機關有不少11、12級干部，職務卻只是干事。雖然這一制度并非只針對基層干部，但對于今天的改革亦有不少借益之處。

那么，回顧古人的實踐，又有哪些能為今天的改革提供借

鑒呢？

首先，暢通激勵各種手段。激發基層干部的積極性，勉勵其扎根基層、敬業奉獻。除了建立職務與職級并行制度，提高其職級待遇，還包括上級遴選、提拔重用、榮譽表彰等，每種手段都有其作用，不可顧此失彼。

其次，監督與激勵相并舉。建立職務與職級并行制度，提高基層干部的待遇，只是手段而非目的，從反腐的角度上看，這更多的是解決“不必為”的問題，只有多管齊下、多措并舉，特別是強化考核監督，才能使“不必為”與“不敢為”“不能為”“不愿為”的機制同時發生作用。

最后，必須審慎推進改革。應當看到，干部待遇一直是社會輿論十分關注的敏感問題，提高基層干部待遇，既要實事求是，隨經濟社會總體發展循序漸進，又要照顧社會情緒，防止引發反彈，保證這項改革真正取得成果、發揮成效。