國家級開發區土地集約利用評價

欒喬林+吳繼萬等

摘 要：該文運用調查研究及模型分析方法，以洋浦經濟開發區為研究對象開展土地進行集約利用評價研究。研究結果表明：洋浦經濟開發區土地集約利用水平總體很高。針對洋浦經濟開發區土地利用實際，提出了開發區土地集約利用對政策建議。主要包括：調整土地功能分區，優化土地利用結構；充分利用國家優惠政策，活用國內和國際兩種資源，發揮政策優勢等。

關鍵詞：洋浦經濟開發區；土地集約利用；評價；GIS

中圖分類號 F293 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）12-01-03

1 研究區概況及數據來源

1.1 研究區概況 洋浦經濟開發區，是在以鄧小平等黨和國家領導核心的關心與支持下，經國務院批準設立的享受保稅區政策的國家級開發區（國函[1992]149號）[1]。洋浦經濟開發區地處泛北部灣中心區域，北與廣西隔海相望，西與越南一衣帶水，毗鄰東盟自由貿易區，與周邊20多個港口距離370km左右，是北部灣距離國際主航線最近的深水良港，是我國距離南海石油天然氣資源和中東石油最近的石油化工及油氣儲備基地，是中東、非洲油氣進入中國的第一個節點。開發區位于海南西北部的洋浦半島，區內的洋浦港為國家一級開放口岸，國家和海南省為了支持洋浦的發展，賦予了洋浦比現在開發區、保稅區、高新技術產業開發區、出口加工區“四區”更加優惠的政策。洋浦經濟開發區土地總面積為2 986.50hm2，2011年開發區實現工業、工業（物流）企業總收入6 799 419.59萬元，固定資產投資額為3 777 903.26萬元。為貫徹落實中央領導的重要指示精神和國務院44號文件要求，海南省委省政府確立了洋浦“面向東南亞的航運樞紐港、石油化工、漿紙一體化和油氣儲備基地”的“一港三基地”發展定位[2]。目前洋浦經濟開發區已形成了以油氣儲備、石油化工、制漿造紙和港口物流為主導產業，以海洋裝備制造、綜合服務和現代服務業為輔助產業的產業格局，是海南省經濟發展的重要引擎，西部工業走廊的龍頭，對外開放的排頭兵。

1.2 數據來源 研究資料主要來源于洋浦經濟開發區規劃建設土地局以及海南省土地開發整理中心提供的數據和實地調查。收集的數據主要用于評價指標的計算。主要包括土地利用狀況相關數據、用地效益相關數據、土地利用監管相關數據等。數據收集完成后，首先對開發區的空間數據進行采集，以遙感影像圖和地籍圖作為工作底圖，在GIS及相關軟件的支持下，經圖形矢量化和拓撲處理后，形成面域，建立空間數據模型，并進行屬性數據庫結構設計，根據調查數據對各面域賦予屬性，實現屬性數據與空間數據的無縫鏈接，最后運用GIS強大的空間分析和統計分析功能對各項用地分類面積進行統計分析。

2 土地集約利用評價方法與過程

2.1 評價指標體系的構建 根據《開發區土地集約利用評價規程》的要求，洋浦經濟開發區土地集約利用評價指標體系包括了目標、子目標和指標3個層次。目標層由土地利用狀況、用地效益和管理績效等3個目標構成，子目標層由土地開發程度、用地結構狀況、土地利用強度、產業用地投入產出效益、土地利用監管績效、土地供應市場化程度等6個子目標構成，指標層由土地供應率、土地建成率、工業用地產出強度閑置土地處置率等15個指標構成[1]（表1）。

2.2 評價指標權重的確定 評價指標權重的確定主要采用層次分析法（AHP）和專家打分法相結合的方法。在評價過程中，將專家打分結果運用層次分析軟件Yaahp進行決策分析，并進行一致2.3 評價模型的選擇 土地集約利用評價模型采用多因子綜合評價模型[2]，通過計算各子目標的土地利用集約度分值，進而確定各目標的土地利用集約度分值，最終確定洋浦經濟開發區綜合土地利用集約度分值。土地集約利用評價模型見表2。

表2 洋浦經濟開發區土地集約利用評價模型

[目標層次＼&模型＼&模型注釋＼&子目標＼&[Fij=k=1nSijk×wijk]＼&Fij為i目標j子目標的土地利用集約度分值，Sijk為i目標j子目標k指標的實現度分值，

Wijk為i目標j子目標k指標相對j子目標的權重值，n為指標個數＼&目標＼&[Fi=j=1nFij×wij]＼&Fi為i目標的土地利用集約度分值，Fij為i目標j子目標的土地利用集約度分值；

Wij為i目標j子目標相對i目標的權重值，n為子目標個數＼&綜合＼&[F=i=1nFi×wi]＼&F為土地利用集約度綜合分值，Fi為i目標的土地利用集約度分值，

Wi為i目標的權重值，n為目標個數＼&]

2.4 評價指標理想值的確定及指標標準化處理 理想值是開發區土地集約利用評價的基準，是各評價指標的理想狀態。洋浦經濟開發區評價指標的理想值充分考慮了開發區自身土地利用、用地效益、及土地利用監管等實際情況，采用目標值法、經驗借鑒法、專家咨詢法等方法，通過測算和判斷來確定。洋浦經濟開發區土地集約利用評價的理想值見表1。

評價指標標準化處理是通過相應的數學變換消除原始指標數據量綱的影響，統一各指標量綱，主要采用基準值推算法，將指標的現狀值與理想值進行比較，以指標實現度分值來進行衡量土地利用評價指標的實現情況[3]。

設Vijk為i目標j子目標k指標的現狀值，Rijk為i目標j子目標k指標的理想值，Sijk為i目標j子目標k指標的實現度分值，其值范圍為0～100，則：

[Sijk=VijkRijk×100]

2.5 土地利用集約度分值計算 根據土地集約利用評價模型，將構成子目標的各指標權重與相應的指標實現度分值相乘并進行求和，即可得到子目標集約度分值；再將構成目標的各子目標權重與相應的子目標集約度分值相乘并進行求和，即可得到目標集約度分值；最后將各目標的權重與相應的目標集約度分值相乘并進行求和，得到開發區土地利用集約度綜合分值。洋浦經濟開發區土地利用集約度分值計算見表1。

3 土地集約利用程度評價結果與分析

通過計算，得出洋浦經濟開發區土地利用集約度綜合分值為94.29分，說明洋浦經濟開發區土地集約利用綜合水平很高。

3.1 土地利用狀況分析 洋浦經濟開發區土地利用狀況目標層集約度分值達92.81。從各個指標實際情況來看，土地供應程度很高，但土地建成率和工業用地率尚有一定的提升空間；綜合容積率、工業用地綜合容積率和建筑密度還有較大提升空間，工業用地建筑密度可提升空間不大。原因是開發區尚有39.85%的土地出讓后還沒有建成投產，加之產業結構等客觀原因，導致該類指標現狀值同理想值的差距相對較大。

3.2 用地效益分析 洋浦經濟開發區用地效益目標集約度分值為95.94，表明洋浦經濟開發區用地效益處于很高水平。洋浦經濟開發區工業用地固定資產投入強度為3 879.81萬元/hm2，遠高于國土資源部《工業項目建設用地控制指標（試行）》規定的工業企業用地固定資產投入強度國家控制指標。工業用地產出強度為6 989.53萬元/hm2，遠高于海南省其他開發區。

3.3 管理績效分析 洋浦經濟開發區土地集約利用管理績效目標集約度分值為100，表明洋浦經濟開發區土地監管績效十分突出。由于洋浦經濟開發區開發前期對土地進行了協議出讓，無招拍掛方式出讓土地，土地招拍掛實現率為100%；目前也無有償使用且已到期的土地，因此到期項目用地處置率為100%。而管理績效的另外2個指標，閑置土地處置率和土地有償使用實現率，上述2個指標值洋浦經濟開發區均為100%。

4 對策建議

4.1 調整土地功能分區，優化土地利用結構 由于洋浦經濟開發區是在荒蕪的洋浦半島上發展起來，缺少城市的依托，所以還有生活服務區存在，擠占大量的工業產業發展空間。另外開發區內設有保稅港區，而保稅港區以發展國際航運、國際配送、國際轉口貿易、國際中轉等一類、二類工業為主，限制了其他企業類型的入駐。而石油化工、制漿造紙及紙制品、石油及天然氣儲備等三類工業總產值占整個開發區工業總產值95%以上。目前的土地功能分區，已無法滿足洋浦區域發展的戰略需要，因此，要高瞻遠矚，從打造臨港工業的角度調整洋浦開發區的土地功能分區，優化土地利用結構，促進土地集約高效利用。打破3大區集中于開發區內的現狀，也就是把保稅港區和生活服務區調出經濟開發區，保稅港區不再占用開發區的用地指標；生活服務區作為工業新城的城鎮建設用地，也不再作為開發區的用地范圍。且對開發區補充與調出面積相當的用地指標。這樣調整，有利于開發區、保稅港區和生活服務區用地政策差別化的執行，也有利于產業發展戰略的實施和產業轉型升級以及產業集群的進一步發展。

4.2 充分利用國家優惠政策，活用國內和國際兩種資源，發揮政策優勢 洋浦經濟開發區是海南經濟特區中的特區，承擔著海南第二產業發展的重任，是全國唯一享受保稅區政策的國家級開發區。從區域環境來看，北臨北部灣位于東南亞至東北亞國際航運主航線的中心位置，是中國與東盟“10+1”自由貿易區的前哨。當前海南國際旅游島正在如火如荼建設中，用好用活國家優惠政策，統籌國內和國際兩種資源，加快改善投資軟硬件環境，為洋浦經濟開發區土地集約利用創造條件。

4.3 科學規劃，建立健全土地集約利用長效機制 土地集約利用水平與區域經濟發展階段密切相關，是一個以時間為方向軸的開放性螺旋形循環鏈關系，是一個可持續的動態過程。因此，洋浦經濟開發區必須根據自身的功能定位和發展方向，按照“效益優先、規劃管控、集約節約”的原則，做好開發區土地利用和發展規劃，建立健全土地集約利用長效機制[4]。根據洋浦經濟開發區發展的各階段性目標，優化用地結構，統籌安排入區項目，并且對各階段土地利用集約度實現狀況進行跟蹤監測，通過各種方式引導開發區土地向集約節約利用轉變，促進土地集約節約和高效利用。

4.4 建立項目準入與退出機制 建立項目準入與退出機制，在項目準入方面，要結合開發區定位建立產業用地標準，約定產業類型、投資規模、投資強度、開竣工時間等，在嚴格審核入區產業用地標準后，嚴格按照國家有關產業政策進行土地供應[4]。土地供應后，企業沒能達到土地集約利用的要求，可以在規定時間內進行整改，若企業整改后仍不能達到土地集約利用的要求，則執行退出機制。由開發區管委會代表政府對土地進行回收，或進行企業間轉讓，轉讓行為須經開發區管委會審查同意。

參考文獻

[1]國土資源部.開發區土地集約利用評價規程（TD/T1029-2010）[S].

[2]韋仕川，黃朝明，堯德明.基于GIS和多目標綜合評價模型的開發區土地集約利用評價：以洋浦經濟開發區為例[J].貴州農業科學，2011，39（3）：125-130.

[3]王昆，陳銀蓉.開發區土地集約利用評價研究——以武漢經濟技術開發區為例[J].國土資源科技管理，2008（06）：22-26.

[4]欒喬林，韋仕川，谷秀蘭，等.基于GIS的開發區土地集約利用評價研究-以海南國際科技工業園為例[J].農學學報，2013，3（04）：25-29. （責編：徐煥斗）