控煙：如何走出“不了了之”的怪圈

據世界衛生組織統計，全世界每年約300萬人因抽煙而死，吸煙對人體的危害眾所周知，長期吸煙易導致癌癥、肺氣腫、慢性支氣管炎、心臟病、消化性潰瘍等生理疾病，同時也不利于他人身體健康。因此，實施控煙勢在必行。

控煙為何這么難

世界衛生組織從1989年起將每年的5月31日定為世界無煙日，中國也將該日作為中國的無煙日。按照中國政府與世界衛生組織簽署的《煙草控制框架公約》，自2011年1月9日起，中國將在所有室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具和其他可能的室外公共場所完全禁止吸煙。為實現這一目標，中國政府和民眾付出了不懈的努力。

毋庸諱言，作為目前世界上最大的煙草生產國和消費國，中國的控煙現狀還不樂觀。《2010年中國控制吸煙報告》稱，中國目前吸煙人數超過3億，男性吸煙率高達66%，每年有100多萬人死于和吸煙相關的疾病，超過5億人受到“二手煙”的危害。

現在醫院、車站等地方的吸煙人群已明顯減少，但娛樂場所的禁煙狀況仍不盡如人意。除了工作場所，許多飯館也遭遇禁煙難。

盡管存在不少困難，許多部門和地方已開始行動，切實擴大禁煙范圍。

中國是煙草生產、消費大國，吸煙者有3億多人，占世界吸煙總人數的三分之一。依靠中國3億多的煙民，中國煙草總公司（簡稱中煙）已經成了全球第一大卷煙制造商。

在市場占有率方面，中煙超過了全球其他五大競爭對手的總和。即便其他卷煙巨頭的產量有所下滑，中煙不斷上升的銷售業績還是拉動全球卷煙產量實現了凈增長。

“天才出于勤奮，煙草助你成才。”在四川，中煙援助的希望小學在校門掛出了這樣的標語，折射出政府與煙草行業的緊密關系。

中國的煙草業基本上處于不透明的壟斷狀態，國外公司難以靠進口或是本土生產來打入中國市場。過去的十年中，世界其他地區的煙民總數日趨減少，但中煙卻高歌猛進，擴大市場份額，2012年營收達到近1700億美元，超過了蘋果公司。

盡管卷煙產量的增速已經放緩，中煙卻依靠推出高端品牌賺到更多利潤。低焦油、有機、美國進口煙葉成為了高端卷煙吸引煙民的噱頭。

與中煙業績蒸蒸日上相伴出現的便是中國不斷升高的肺癌發病率。2014年，預計有超過100萬中國人死于吸煙有關的疾病。除非吸煙人數減少，否則到2050年中國每年有300萬人會命喪與吸煙有關的疾病。

長期以來，公眾對控煙的認識嚴重不足，甚至包括醫生、教師、官員等關鍵人群，對吸煙的危害也缺乏清醒的認識，導致控煙的覺悟與動力不足。大多數人通常只是將吸煙當做一種“自愿選擇的不良習慣”，而不理解煙草的高度成癮性以及吸煙危害的多樣性和嚴重程度。

中國政法大學副教授、衛生法研究中心執行主任解志勇認為：“控煙的最大障礙主要來自煙草公司等利益集團，他們以GDP、稅收等為借口，影響控煙工作的順利進行。”

參與控煙的國家煙草專賣局與銷售煙草的中國煙草總公司，兩塊牌子，一套人馬，既當運動員又當裁判員的體制，即“左手控煙，右手賣煙”，最終將導致公眾的健康成為“煙灰”。

中國特殊的煙草業生產和管理體制，使得煙草業得以參與控煙政策的制定和執行，而其追求利潤的本性，決定它不可能同意在立法和政策上采納嚴厲的控煙措施，以至于“出臺的只能是軟弱無力的政策”。

如何破解控煙困局

控煙措施難以執行，或者執行難以到位，是控煙工作面臨的困境。同時，由于缺少具體的懲罰細則，無法對違反者進行行之有效的責罰，加之懲罰力度偏小、執法主體模糊、人員數量有限等客觀原因，控煙執法面臨非常大的執法難題。

肖先生是南昌市的控煙宣傳自愿者，他經常會跟同伴上街勸阻吸煙人員。雖然大部分煙民在他們的勸阻下會中止自己的吸煙行為，但也有人對他們的勸阻置若罔聞，有的還會對他們冷嘲熱諷甚至惡語相加。肖先生說，要想全面控煙，光靠個人的自覺行為是遠遠不夠的，必須要有切實可行的控煙措施，這樣才有可能破解控煙困局。

令人欣慰的是，2014年11月24日，國務院法制辦公布《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》（以下簡稱《條例》）。

這是我國首次擬制定行政法規在全國范圍全面控煙。

《條例》明確了禁止吸煙的范圍。其中，室內公共場所全面禁止吸煙。室外全面禁止吸煙的公共場所，包括以未成年人為主要活動人群的公共場所的室外區域，高等學校室外教學區域，婦幼保健機構、兒童醫院、婦產醫院的室外區域，體育、健身場館的室外觀眾坐席、賽場區域，公共交通工具的室外等候區域等。

根據《條例》，風景名勝區、文物保護單位、公園、游樂園等一些公共場所的室外區域可以設立吸煙點，吸煙點以外的區域禁止吸煙。沒有設立吸煙點的公共場所室外區域屬于全面禁止吸煙的場所。

《條例》同時提出，個人在禁止吸煙場所（區域）吸煙的，可處以五十元以上五百元以下的罰款。

據悉，《廣告法》修訂稿即將提交全國人大常委會三審。前不久，中國控制吸煙協會在京舉辦煙草促銷和贊助活動的監測結果發布會。中國控制吸煙協會常務副會長許桂華說，《廣告法》二審修訂稿為煙草廣告留下口子。她呼吁，《廣告法》三審時，應全面禁止利用煙草銷售點、印刷品、促銷和贊助等一切形式的煙草廣告，煙草廣告不能再任性，不讓青少年做替代煙民。

2014年11月28日，北京市第14屆人民代表大會常務委員會第15次會議通過了被稱為“史上最嚴”的控煙法規。今年6月1日起，北京全市范圍公共場所、工作場所室內環境及公共交通工具內禁止吸煙；室外也對吸煙多有限制，如排隊時禁止吸煙。違者將被處以個人最高200元，單位最高10000元罰款，這是目前國內與世界衛生組織制定的《煙草控制框架公約》最為接軌的一部地方性法規。

對于此條例的出臺，支持者認為早該如此，利民健康；但也有人擔憂，政策能不能執行到位還不能確定。

其實，這一擔憂不無道理。早在2005年，全國人大常委會就表決加入了聯合國《煙草控制框架公約》，讓該公約在中國具有了法律效力。然而，十年過去，各地的控煙狀況卻令人擔憂，甚至在個別人眼中“禁煙令”已淪為一紙空文。需要承認的是，不少地方確實在控煙領域內取得了不小的成就，但在人們眼中，禁煙工作在各地著實遭到了“走過場、難堅持”的尷尬。

評論員于子茹認為，缺乏強力監督、執法人員有限、有些煙民陋習根深蒂固、煙草行業的影響，煙草財政之下地方政府的惰性……這些也許都是控煙難的原因。

但其實，支持“控煙令”的呼聲更加強烈。

來自全球成人煙草的一項調查顯示，我國15歲以上煙民有3.56億，被動吸煙者7.38億。而低齡煙民的現象最令人揪心。據中國疾病預防控制中心發布的《中國青少年煙草調查——2014》顯示，中國有940萬青少年嘗試過煙草制品，其中，三分之一已經成為現在煙草使用者。衛生部公布的數字顯示，每年中國有100萬人死于因吸煙導致的疾病，20%兒童癌癥患者的發病和家長吸煙有關。

據報道，多項調查結果表明，包括吸煙者在內，越來越多的公眾支持公共場所禁煙。禁煙、控煙，已是大勢所趨。

如此懸殊的民意之下，多次“雷聲大雨點小”的控煙行動，已經損害了行政機關的公信力。更為重要的是，既然行政執行力成疑，有令不行，長此以往，人人不守規矩，對于我國的法治建設也不利。

這就賦予了本次“控煙令”新的內涵——能否重拾政府公信力。希望政策執行者意識到，控煙執法是否成功，更關乎于國家威信。只有真正重視起來，控煙才能走出“不了了之”的怪圈。

“控煙手勢”別淪為“呵呵”的無奈

據報道，在4月12日的倒計時50天活動現場，北京市控煙協會發布了3種勸阻吸煙的手勢備選方案，市民可通過微信或電話投票。

雜文家關東客認為，對于“史上最嚴“的北京控煙條例，外界充滿了期待。只是我們已經習慣了各種各樣的“史上之最”與我們擦肩而過，媒體報道，活動倒計時，這同樣是我們司空見慣的宣傳方式，似乎并沒有什么創意，如果說有亮點的話，恐怕還要數這3種備選的控煙手勢。

“不可以”、“我介意”、“請停止”，三種控煙手勢可以說各有側重，力度也有所不同。相比之下，似乎“我介意”所表達的意思更弱一些，而“請停止”更直接和禮貌一些。作為控煙活動的一項內容，票選“控煙手勢”的確能營造一下控煙的氛圍，可如果細究起來，這票選“控煙手勢”活動就有點形式主義的嫌疑。

在控煙的問題上，我們其實有很多類似“控煙手勢”這樣的形式化的東西。比如張貼的“禁止吸煙”的提示，比如煙盒上的“吸煙有害健康”，各種各樣的禁止吸煙的呼吁等等。至于具體效果如何，相信大家也都心知肚明。從某種意義上講，我們對于控煙其實很多時候都是在做類似的表面文章，形式上的東西多，動真格的時候少。

既然是“史上最嚴”的控煙條例，似乎就不需要“控煙手勢”這樣形式化的東西。客觀而言，統一動作勸阻吸煙很有看點，但與嚴格執法直接罰200元比起來，哪一個效果會更好應該顯而易見。不可否認，勸阻吸煙對于控煙有一定的必要性，但事實證明，這種柔性的勸阻往往難以發揮作用，畢竟并非所有人都有勸阻的自覺性和主動性，而且即便勸了能有多大效果也需要打個大大的問號。

控煙的問題其實關鍵不在于什么“控煙手勢”、“吸煙罰款”，因為這些措施實際上都是治標不治本的措施。控煙要減少煙民，但更要減少煙草的產量。依筆者之見，控煙最直接和有效的辦法是讓煙草產品的總量降下來，讓煙草企業減下來，與此同時，讓煙草的價格變得貴起來。現實語境下，高中低檔各類香煙滿足了不同群體的煙草需求，什么樣的消費群體都可以買到自己能負擔得起的香煙，這符合市場需求規律，但卻與控煙的目標相悖。

“控煙手勢”配合“史上最嚴”控煙條例看似珠聯璧合，但是至于效果會怎樣，我們只能拭目以待，希望最后別淪為“呵呵”的無可奈何。