新時期我國航運市場擴大開放的方向

謝燮

【摘 要】 在評價我國航運市場開放度的基礎上，提出海運強國、公平公正、分步推進、試點試驗等原則，以及提升航運市場對外開放的質量和對內開放水平的總體目標。基于我國航運市場存在的不足，建立航運市場開放的政策體系：航運市場對內開放的政策、航運市場對外開放的政策、航運市場加強事中事后監管的政策。

【關鍵詞】 航運市場；開放；上海自由貿易試驗區；沿海捎帶業務

從國際來看，跨太平洋戰略經濟伙伴協定（TPP）、跨大西洋貿易與投資伙伴關系協議（TTIP），以及多邊服務貿易協定（PSA）談判的加速推進，體現了世界經濟全球化的新動向；從國內來看，我國經濟進入“新常態”，國家治理現代化及上海自由貿易試驗區（以下簡稱上海自貿區）的推進，對航運業開放提出了新要求；從行業來看，航運和港口業態正在發生深刻變化。上述國內外的新趨勢及航運業態的新變革都深刻影響著航運市場，相應的政策體系需要在新形勢下作出優化和調整。

1 我國航運市場開放度評價

我國航運市場分為內河運輸、沿海運輸和遠洋運輸。內河運輸和沿海運輸市場沒有對外國船公司開放，而遠洋運輸市場已經實現了較高程度的開放。世界主要航運和貿易國家出于國家經濟安全和經濟利益考慮，均未開放外國籍船舶從事沿海運輸和內河運輸。自1988年我國放棄實行貨載保留政策以來，航運市場開放不斷向前推進。1992―2000年，外商獨資船務公司（自有船舶的攬貨、簽單、結匯和簽訂海運業務合同）的讓步，放棄了雙邊海運協定的要求。

2013年，上海自貿區開展了3項開放政策：允許中資公司擁有或控股擁有的非五星旗船，先行先試外貿進出口集裝箱在國內沿海港口和上海港之間的沿海捎帶業務；放寬中外合資、中外合作國際船舶運輸企業的外資股比限制；允許設立外商獨資的國際船舶管理企業。2014年，上海自貿區負面清單又新增了2項內容：以合資、合作形式從事公共國際船舶代理業務，外方持股比例放寬至51%；允許外商以獨資形式從事國際海運貨物裝卸、國際海運集裝箱站和堆場業務。

從總體看，除了沿海運輸權以外，我國航運市場的對外開放已經實現了與國際接軌，體現了足夠的開放度，在上海自貿區試行的部分政策中，甚至超出了一般航運大國的開放度，如中資方便旗船可以從事沿海捎帶業務。與此同時，航運業對內開放還存在一定的滯后，如理貨沒有對所有內資開放、與港口相關的諸多服務受到港口方的限制等。航運市場的開放，在廣度和深度上都需進一步推進。

2 航運市場開放的基本原則

2.1 海運強國

航運市場擴大開放不是在新形勢下因外部環境的推動不得不開放，而是要站在海運強國戰略的基點上，通過對航運市場各環節的認真梳理，給出開放的領域以及開放的邊界。開放的直接效果應當對我國航運業及相關服務業的發展具有真正的促進作用，真正能夠促進我國航運在競爭性、引領性和保障性等方面得到提升，進而提升海運服務貿易水平和減少海運服務貿易逆差。

2.2 公平、公正

航運市場擴大開放有利于消除航運市場在運行過程中政策和制度逐步產生的不公平、不公正，有利于良性、規范的市場機制發揮資源配置的基礎性作用，有利于國有企業與民營企業能夠在同一規則下同臺競技，同時消除對外資企業的超國民待遇。強化投資者尤其是民營資本的穩定預期，營造和維護公平競爭環境，成為規范化、程序化和法治化的航運市場。

2.3 分步推進

航運市場開放需要在不同領域把握節奏，分步推進，逐步積累經驗，不斷深化改革。市場開放是利益格局的調整，通過建立機制使利益相關者充分博弈，將博弈的結果充分反映到政策的決策過程中，最終形成制度演進的基本路徑。依法行政要求政策的制定應在法律、法規和部門規章的規定下進行，部分不符合當前社會背景的法律法規應作出調整或修改，這就決定了市場開放不是一蹴而就的事情，設定市場開放事項的時間表和任務表都是不科學的。

2.4 試點試驗

航運市場開放的政策應在自貿區進行試點試驗，充分評估政策試點的利弊得失，并作為下一步政策調整、優化和復制的依據。上海自貿區設立的目的之一就是形成能夠復制、推廣的政策。天津、福建和廣東的自由貿易區獲批成功，意味著航運市場開放有了更大的試驗空間。“試驗”的涵義，意味著政策“可進可退”，但應當秉持給企業形成穩定的政策預期的原則，而不能因為“試驗”就可以“朝令夕改”，政策一旦制定就會形成利益分配，收回政策必將遭遇阻力和付出成本。對試驗效果很好的政策，應抓緊復制到其他具備條件的區域。

3 航運市場開放的總體目標

3.1 提升航運市場對外開放的質量

航運市場對外開放的領域已經達到了較高的水平，需要通過政府職能轉變提升對外開放的質量。完善與市場公平競爭相關的包括限制壟斷、防止價格欺詐、申訴和懲罰等方面的法律法規，減少審批環節，下放審批權限，提高政府行政辦事效率，加快和簡化辦事流程，在進入條件及形式、許可證制度、運營和管制環境等代表市場開放度的商業存在領域切實提高效率和減少限制，通過加強制度建設及發揮非政府組織的作用，強化事中和事后的監管。

3.2 提升航運市場對內開放的水平

航運市場擴大開放的重點應放在對內開放上，包括消除部分領域的壟斷及對民營企業的開放方面，核心就是建立公平、公正的航運市場。

就公平而言，既消除外資企業的超國民待遇，又不應利用進入壁壘保護國有企業，還應消除對民營企業設立的“玻璃門”“旋轉門”和“彈簧門”，做到國企、外企和民企一視同仁，實現公平的市場環境。公平的市場環境并不會有損國家利益，只有借助民企和外企的“鯰魚效應”，才能夠增強國企的活力，提高其競爭力。

公正是指程序公正，即要建立一套舉報、申訴、公示和懲罰的制度。應對核實無誤的舉報給予舉報人一定的激勵，同時也要給予被舉報企業申訴和抗辯的機會。目前的《行政處罰法》和《行政訴訟法》可以支持企業通過適當的程序維護其正當權益。應對確認無誤的違規行為通過公示警示利益相關方，并對違規企業進行有力度的懲罰。目前的罰款額度相對較低，需要結合《行政處罰法》的相關實踐，在航運領域中探索提高懲罰力度、切實維護市場規則的具體辦法。

4 航運市場開放的政策體系

4.1 航運市場對內開放政策

4.1.1 取消對國內市場的準入限制

對于航運業和航運輔助業來說，除了涉及人身安全和節能環保領域的業務需要行政許可以外，應允許各類經營主體參與國內航運市場。消除航運市場對民營企業設立“玻璃門”和“旋轉門”，使民營企業真正享受到市場開放帶來的利益；通過加強市場監管，消除非技術因素引起的市場壟斷，形成良好的市場優勝劣汰機制，使致力于創新和服務的企業有機會在市場競爭中獲勝；對航運業的所有收費項目進行清本溯源，使所有能夠由市場決定的價格回歸市場，取消競爭性服務收費項目的政府定價和政府指導價，解放思想，縮小非競爭性服務收費項目的范圍。

對于理貨來說，一方面需要下放審批權限；另一方面需要理順收費結構，降低具有公益屬性服務收費項目的政府指導價，通過對國內市場開放，引入更多的服務主體，優化具有一般服務屬性的收費，使得各項貨物的理貨費率與相應的服務相匹配。

通過政策制定和嚴格執法，打破因港口方的強勢地位而形成的企業壟斷，切實在拖船、船舶供應等領域放開市場，引入競爭機制。

4.1.2 形成公平、透明的航運市場扶持政策

航運業是國家戰略基礎性產業，同時又是巨幅波動的行業，需要在特定時期通過國家扶持來保持一定的運力以支撐國家戰略。航運市場的扶持政策應當站在公平、公正的立場上，形成公平、透明的扶持政策。既不應當對國企有所傾斜，又不應當對民企有所青睞，公平、透明的政策體系才能扶持在非常時期能夠發揮真正作用的我國航運企業。公平透明的政策體系能夠重塑民營企業的信心，重構民營企業的價值觀，重振民營企業的競爭力，進而形成支撐市場運行和國家安全的強大力量。

4.2 航運市場對外開放政策

4.2.1 嚴格隔離沿海和遠洋兩個市場

由于沿海航運市場與遠洋航運市場相比較，存在稅負不平等、成本不平等、燃油價格不平等等差異，若開放沿海和遠洋航運市場，有可能形成3個不公平現象：內資企業與外資企業的不公平，外資企業會在國內市場獲得強大的競爭優勢，進而對國內航運企業造成傷害；大型企業與小企業的不公平，大型企業可以通過統籌國內和國際市場獲得成本優勢，而小企業不具備這樣的優勢；國企與民企的不公平，占據國內和國際兩個市場的國企比僅僅只有國內市場的民企具備更多相應優勢。因此，嚴格隔離沿海和遠洋航運市場是航運市場開放的基本準則。不允許外籍航運公司經營沿海航運市場，即使合資和參股經營也應禁止；同樣，不允許中資方便旗船舶經營沿海業務，同時不允許任何形式的沿海捎帶行為（包括到釜山換艙單的變相捎帶），取消在上海自貿區開展的中資方便旗船沿海捎帶業務。對于航運輔助業來說，只要內資企業與外資企業存在可能的不公平競爭領域，都不應進行市場開放。

4.2.2 形成與國際接軌的市場開放格局

與國際接軌，意味著我國航運市場開放程度處于不落后于主流航運大國的市場開放度。由于我國航運業尚處于發展階段，僅僅是航運大國還不是航運強國，航運政策體系還受到國家總體的法律、稅收和傭工等政策的牽制，航運市場的開放不可能脫離我國整體經濟社會環境而獨立存在。航運市場開放與國際接軌是當前市場開放的總體方向，航運市場開放的創新不會超前于主流航運大國的市場開放度。

4.2.3 形成負面清單管理模式

航運市場的對外開放應以上海自貿區的負面清單管理模式為模板，形成能夠面向全國的對外資準入的標準管理模式。上海自貿區先后公布了兩張清單，其中牽涉航運市場的有5項內容。由于具有試點的性質，需要通過后評估來判斷這些政策的未來走向。航運市場設立負面清單的原則應當是通過限制外資進入以保護我國航運企業免受航運發達國家的航運公司的沖擊，保護我國航運企業在國際通行的方便旗登記制度下能夠具有一定的競爭力。負面清單需要與我國航運市場開放的進程相一致，且不能因航運負面清單的長短對航運市場的開放度加以評判。不應當開放的領域堅決不開放，過去不應當開放但已經開放的領域應當收回，即使增加負面清單項目也沒關系。[1] 同時，繼續沿用雙邊海運協定的相關內容，對航運市場開放可能更為適合，契約國之間彼此對等的開放有利于形成公平、公正的市場環境。負面清單需要為未來可能出現的新興行業和新興業態預留空間，只有這樣，才能實現負面清單的動態優化，并為負面清單的推廣奠定基礎。未來，隨著國內郵輪公司的發展，有關郵輪公司的準入限制應當納入到負面清單中。

4.3 加強航運市場事中、事后監管

4.3.1 明確權力清單和責任清單

“法無授權不可為”，通過“權力清單”限制政府的亂作為。目前，交通運輸部已經推出權力清單，水運局和海事局也推出了相應的清單。水運行業的權力清單在交通運輸部的清單中占絕大多數內容，這與水運行業的相關監管更多屬于交通運輸部職責有關，而在公路運營過程中的相關許可和市場監管主要由公安部的交通管理部門負責。水運行業對外開放程度相對較高，同時也牽涉諸多與國家安全、人身安全、污染環保等領域，需要通過設定相應的許可來維護市場秩序，保障行業健康發展。在責任清單領域，水運行業仍存在政府“缺位”的弊端，需要通過法律授權、綜合執法，以及發揮中介組織作用，提升事中和事后監管的水平，切實履行責任清單。

4.3.2 強化法制建設和綜合執法

由于權力清單和責任清單都是以法律為準繩而確立的，因此，需要通過法制建設，使這兩張清單的每項內容都通過具體的法律法規和部門規章予以明確規定。通過公布清單并明晰辦事程序和辦事周期，使政府職權行使透明化，提高政府效率和政策的可預期性，減少企業辦事的顯性成本和隱性成本，創造良好的營商環境，提高航運市場開放的質量。推進水運領域的綜合執法，通過引入多元執法主體，減少執法隊伍的數量及執法成本。

4.3.3 推進非政府組織發揮作用

在國家治理體系中，政府、市場、社會組織、群眾自治組織、公民等都是治理主體，其中政府起主導作用。事中和事后監管應從發揮科研機構、中介機構和協會的作用入手，政府應購買非政府組織的服務，最終形成新的監管模式；協會應當建立企業違規標尺，即確定違規尺度。因此，非政府組織應當在行業標準、規范和服務等方面下功夫，真正成為政府與企業之間的橋梁，并在當前的市場環境下起到政府簡政放權后市場監管真空的防火墻作用。同時，通過構建審計制度對航運企業的運行進行監督。航運信息服務機構應當構建信息服務平臺，促進市場信息透明，使航運企業從信息增值服務中獲益。隨著國家征信系統的不斷完善，海運業的企業信用管理也需要航運信息服務機構發揮作用。科研機構通過綜合企業、行業協會和航運信息服務機構的信息，充分感知市場運行基本面和規律，進而對行業發展的戰略、政策等提出改進方案，支撐政府決策。

參考文獻：

[1] 徐至寒，徐楓.創新上海自貿區負面清單管理模式的思考[J].江南論壇，2014（5）：24-25.