創(chuàng)新杭州社會養(yǎng)老服務體系的構想

◎ 文/戴衛(wèi)東

創(chuàng)新杭州社會養(yǎng)老服務體系的構想

◎ 文/戴衛(wèi)東

浙江省社會養(yǎng)老服務的需求趨勢

浙江省是我國東部經(jīng)濟較發(fā)達的省份，1987年就相對其他地區(qū)較早地進入人口老齡化社會。這意味著浙江省養(yǎng)老服務的責任比其他省份要重得多。

1.人口老齡化發(fā)展反映了社會養(yǎng)老服務需求趨勢

2006-2013年，浙江省60歲以上、65歲以上和80歲以上三個不同年齡段的老年人口數(shù)量一直處于上升態(tài)勢，其間沒有出現(xiàn)波折或回旋的現(xiàn)象（見圖1），而且還將繼續(xù)攀升，預計2020年全省老年人口將達到1186萬人。

2.浙江社會養(yǎng)老服務的當期需求

2012年年底，全省純老家庭人口數(shù)為214.49萬人，至2013年底，純老家庭人口持續(xù)上升，達到218.38萬人，比2012年同期增加了3.89萬人，純老人口占老年總人口的1/4。其中，失能、半失能老年人總數(shù)大致在70萬左右。應該說，這些老年人基本上或多或少都有養(yǎng)老服務的需求（見圖2、圖3）。

3.浙江社會養(yǎng)老服務的供給體系基本形成

浙江省以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系框架已基本形成。截至2013 年9月底，已建成城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務照料中心3588家、居家養(yǎng)老服務站（星光老年之家）2萬余個，提供上門服務的組織機構7500家，基本覆蓋城

市社區(qū)和近七成的農村。全省90個縣（市、區(qū)）已有52個建立了養(yǎng)老服務信息系統(tǒng)。有各類養(yǎng)老服務機構2039家，機構床位26萬張；每千名老人擁有社會養(yǎng)老床位37.1張，其中擁有機構床位30.3張。

圖1 浙江省人口老齡化發(fā)展趨勢（2006-2013年）

圖2 浙江省人口老齡化的地區(qū)差異（2012年）

資料來源：《浙江省2012年老年人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計公報》。

圖3 浙江省純老家庭、失能半失能老年人的地區(qū)差異（2012年）

養(yǎng)老服務及設施覆蓋全省大部分老年人，其中650多萬高齡、空巢、獨居、失能、半失能的老人直接享受到居家養(yǎng)老服務組織和養(yǎng)老機構提供的各類服務。

4.各地區(qū)的社會養(yǎng)老服務支付能力參差不齊

所謂養(yǎng)老服務支付能力，是指在參照各地養(yǎng)老服務的市場價格基礎上，政府購買服務的財政實力以及老年人家庭利用服務的可支配收入狀況。

養(yǎng)老服務是“準公共產品”，各地市財政收入的高低，說明各市政府購買養(yǎng)老服務能力的強弱。根據(jù)浙江省各地市養(yǎng)老機構報價，進入養(yǎng)老機構收費一般包括床位費和護理費。床位費每床600-1350 元/月（含雙人間、單人間），一、二、三級護理費分別在430-1500元/月、370-1000元/月、310-850元/月區(qū)間（含公辦、民辦）。就居民個體而言，按雙人間、二級護理收費標準，城鎮(zhèn)居民基本上都能承受，除了麗水市外大多數(shù)地市的農村居民勉強能夠支付（見表）。

杭州市構建社會養(yǎng)老服務體系的創(chuàng)新思路

筆者建議浙江省在杭州市率先試點長期護理社會保險，基于兩點理由，一是浙江的老齡化程度遠遠高于全國的水平，大概要高4個百分點，這給浙江省養(yǎng)老服務體系建設帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。二是國務院發(fā)布的《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015

表 2013年浙江省各地市財政收入、占比、城鄉(xiāng)居民人均可支配收入

年）》也要求“有條件的地方，可以探索實施老年護理補貼、護理保險，增強老年人對護理照料的支付能力” 。這里，有三個問題需要先闡釋清楚。

1.何為長期護理？與養(yǎng)老服務是什么關系？

所謂長期護理（Long-Term Care，簡稱LTC），按照世界衛(wèi)生組織的定義是指由非正規(guī)護理者（家庭、朋友或鄰居）和專業(yè)人員（衛(wèi)生和社會服務）進行的護理照料活動體系，以保證那些不具備完全自我照料能力的人能繼續(xù)得到其個人喜歡的以及較高的生活質量，獲得最大可能的獨立程度、自主、參與、個人滿足及人格尊嚴。一般地，非正規(guī)護理者主要提供日常生活照料，而專業(yè)人員則更傾向于提供老年人日常生活活動和工具性日常生活活動功能喪失的恢復、基礎醫(yī)療護理（如術后換藥、慢性病康復等）以及心理疏導等方面的服務。

2.為什么要推行長期護理社會保險？

觀察國外長期護理制度模式，主要籌資方式有財政支付、社會保險支付以及商業(yè)保險支付等。顯然，浙江省70多萬失能、半失能老年人口的長期護理服務費用完全依靠財政支出不可能也不現(xiàn)實。商業(yè)保險的高成本特征以及目前健康保險大多是投資分紅險種、不提供服務的狀況，表明長期護理商業(yè)保險的普適性價值不大。而且，針對現(xiàn)實中民營養(yǎng)老機構渴望政府投入，公辦養(yǎng)老機構希望吸引民營資本的需求，長期護理社會保險應該成為浙江省養(yǎng)老服務制度創(chuàng)新的可行選擇。國外荷蘭、以色列、德國、盧森堡、日本以及韓國先后都實施了長期護理社會保險制度。我國山東省青島市從2012年7月1日起，在全國率先建立并實施了“醫(yī)養(yǎng)康護”相結合的長期醫(yī)療護理保險制度。主要通過調整基本醫(yī)療保險的統(tǒng)籌基金（面向城鎮(zhèn)居民）和個人賬戶基金（面向城鎮(zhèn)職工）結構的方式籌集資金，用人單位和個人不再另行繳費。

3.為什么要在杭州市率先試點？

浙江省人口老齡化快速發(fā)展的趨勢表明了建立、健全和創(chuàng)新養(yǎng)老服務制度體系的緊迫性。試點先行是為了減少全面實施某一制度后再進行改革的制度轉軌的成本。杭州是浙江省省會城市，其人文關懷、養(yǎng)老服務應該與經(jīng)濟發(fā)展相匹配。在杭州市率先試點長期護理保險，探索性地解決杭州市養(yǎng)老服務不足的難題，緩解“社會性住院”帶來的醫(yī)療保險金透支問題，減輕老年人及其家庭的沉重經(jīng)濟負擔，提高失能半失能老人的生命質量，增加養(yǎng)護就業(yè)崗位，促進養(yǎng)老服務產業(yè)的發(fā)展，更為浙江省其他地區(qū)養(yǎng)老服務體系改革提供有價值的經(jīng)驗。

杭州市長期護理保險政策設計

1.領導機構

杭州市政府、發(fā)改委、民政局、人社局、衛(wèi)計委、財政局、物價局、土管局、稅務局、老齡辦等相關職能部門共同參與，聯(lián)合發(fā)文《杭州市長期護理保險試點方案（試行）》。

2.參保對象

借鑒“護理保險跟隨醫(yī)療保險”的國際經(jīng)驗，即參加杭州市醫(yī)療保險的被保險人都要參加長期護理保險。對城鄉(xiāng)“三無”人員、低保戶等符合條件的特困者和特定人群，實行減免政策。

3.保費繳納

試點期間，杭州市城鎮(zhèn)職工從其醫(yī)療保險的個人賬戶、城鄉(xiāng)居民從其醫(yī)療保險的統(tǒng)籌賬戶中按一定比例劃出，納入長期護理保險賬戶。劃出比例的多少需要依據(jù)上一年度杭州市失能半失能老年人口、需求服務老年人口、養(yǎng)老服務價格、家庭可支配收入、醫(yī)療保險賬戶余額等測算。市、區(qū)政府各提供一定比例的財政配套支持。

4.基金管理

護理保險基金放在醫(yī)療保險基金里，但要設立專戶管理，以免醫(yī)療保險基金透支護理保險基金的問題產生，管理經(jīng)費由護理保險基金支付。

5.服務網(wǎng)絡

把居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系，與一、二、三級護理級別結合起來。由市物價局制定統(tǒng)一的指導價，各區(qū)制定執(zhí)行價。

6.保險待遇

長期護理保險基金實行現(xiàn)收現(xiàn)付，基金保持年度平衡。對參保城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民一視同仁，統(tǒng)一制度和待遇標準。但因年老、疾病、傷殘等導致身體某些功能全部或部分喪失，生活無法自理，需要入住養(yǎng)老護理機構或居家接受長期照料，相關醫(yī)療護理費用按規(guī)定由護理保險基金支付，體現(xiàn)社會公平。

7.結算辦法

實行政府購買服務的方式，按床/日費用“定額包干結算、結余留用、超支不補”的結算辦法委托給有經(jīng)營資質的定點養(yǎng)老護理服務機構。具體結算標準由發(fā)改委、物價局等部門測算后發(fā)布。

8.服務機構

根據(jù)民政部《老年人社會福利機構基本規(guī)范》（2001年），由民政局、衛(wèi)計委聯(lián)合牽頭制定《杭州市養(yǎng)老服務機構標準》，市、區(qū)民政局負責遴選養(yǎng)老服務機構作為長期護理保險的定點單位。

9.資源整合

針對養(yǎng)老服務機構數(shù)量不足、服務質量不高的情況，對那些經(jīng)營不善、經(jīng)濟社會效益不好的、有意愿的二級醫(yī)院轉行辦養(yǎng)老護理院，給予三級醫(yī)院政策支持開辦附屬養(yǎng)老護理院，促進衛(wèi)生資源和福利資源的整合。

10.配套建設

長期護理保險的配套體系主要有：人員編制。市編制辦對進入公辦養(yǎng)老護理機構的有資質的人員給予編制，這是留住員工的重要手段。提高待遇。目前一些養(yǎng)老服務機構員工流動頻繁，在面臨入住機構老人安全、自殘他殘的高風險壓力下，普遍不高的工資收入是護理員轉行的根本原因，加大財政投入是關鍵。護理員培訓。目前生活照料式的養(yǎng)老服務逐漸不能滿足老年人的需求，有必要對無資質的護理員進行崗位培訓，培訓費用在稅前列支，計入機構成本。質量監(jiān)管。主要有兩種途徑來加強服務質量：一是民政局和衛(wèi)計委的行政監(jiān)督。定期或不定期的檢查，對入住老人及其家屬的滿意度調查。二是依賴信譽度高、獨立性強的第三方評估機構，以政府購買服務的方式委托實施。

■ 編輯：云霞

作者單位：（浙江財經(jīng)大學財政與公共管理學院）