改善上海非戶籍人口公共服務的思考

◎ 文/楊昕

改善上海非戶籍人口公共服務的思考

◎ 文/楊昕

非戶籍人口公共服務工作現狀

近年來，上海在改善非戶籍人口公共服務方面有不少舉措，如將非戶籍人口子女納入全市統一的義務教育規劃中，雖然不能全部進入公辦學校，但將部分民辦學校納入市教育職能部門的管轄之下，并投入財政經費用以改善這些學校的軟硬件設施、提高教學質量；將非戶籍人口從業人員納入城鎮職工基本養老保險和基本醫療保險的覆蓋范圍；在非戶籍人口中實行與戶籍人口一樣的疾病防控服務，在育齡人口中實行生殖健康服務；向外來常住人口提供各類社區公共文化服務等。但基層的調查結果表明，非戶籍人口的公共服務無論是總體享有水平還是服務內容均存在一些不足：

1.公共服務的總體享有水平有待提高

上海市閔行區梅隴鎮的一項調查結果顯示，除市區兩級政府外，鎮級政府也投入大量人力物力財力開展針對非戶籍人口的公共服務項目，但實際真正享有這些公共服務的人并不多。比較而言，居住證辦理、子女入學入托、生殖健康等方面的公共服務享有率較高，而 “門診服務包”、特定傳染病的免費接種篩查和診療服務、家庭醫生簽約服務以及弱勢群體幫扶服務等公共服務的享有率很低，有的甚至不到1%。

2.勞動者權益保障工作需進一步加強

同一項調查數據還顯示，在與就業相關的公共服務中，對個體工商戶中就業的非戶籍人口的權益保護工作有待加強。在簽訂勞動合同、社會保險投保和工資按時發放等方面，個體工商戶均存在有明顯缺陷的地方。非戶籍人口在個體工商戶就業的占比超過1/4，這意味著相當一部分非戶籍人口處在勞動者權益保障缺失甚至受損的環境下，而這部分公共服務工作更多的是依靠鎮級以下政府部門來完成。

3.混居社區內外來與本地居民的融合有待深化

相比較而言，非戶籍人口集中居住社區內的刑事案件發生率略高于混居社區，但混居社區由于治安案件和鄰里糾紛事件引致的110出警發生率以及安全事故的比例要大大高于集中居住社區。這一方面說明基層的公共安全工作還需要常抓不懈，另一方面也能表明非戶籍人口與本地居民之間的融合程度不夠，混居社區中易于發生群體之間的摩擦。

4.非戶籍人口對城市公共服務的滿意度待提高

滿意度水平是用來衡量政府社會管理水平高低的一個主觀指標。從調查結果看，非戶籍人口對就業、住房、教育、公共衛生和公共文化等方面公共服務持滿意或非常滿意態度的比例不算高。其中，對教育、公共衛生服務的滿意度隨居留時間的延長而上升，表明近年來各級政府投入已經初見成效；但對就業、住房和衛生服務的滿意度卻隨居留時間延長而下降，表明政府在這些方面的工作還有待改進。

■ 萬邦為憲 陳寶林/攝

非戶籍人口公共服務面臨的非制度性障礙

為了打破城鄉壁壘和消除城市新二元結構，中央和地方政府都付出了很大的努力，但原有的社會政策體系并沒有發生根本改變。戶籍制度的改革在縣級以下城市推進很快，在地市級以上城市進展緩慢，而在北京、上海、廣州和深圳等特大型城市中，控制人口規模的過快增長則從未放松過。也就是說，城鎮戶籍人口與農民工的差別化政策還將在大中城市繼續存在一段時間，這是造成非戶籍人口面臨公共服務問題的制度性障礙。

但是，我們也應注意到，非戶籍人口公共服務的享有水平還受到一些非制度性障礙的影響。

1.信息不對稱

（1）政策知曉率低。公共服務的享有是以知曉相關政策為前提的，但調查表明除了有關教育、居住證管理之外，其他公共服務政策的知曉率都不高，導致政府公共服務供給無效或者低效現象的發生。

上海市閔行區梅隴鎮2013年非戶籍人口公共服務問卷調查結果顯示，除了居住證管理、計生服務和子女入學等政策的知曉率超過30%，其余的政策知曉率均在20%及以下，其中家庭醫生簽約政策知曉率不到5%。當把知曉率的影響排除后，非戶籍人口中公共服務享有水平都有了很大的提高。

（2）公共服務多頭提供造成渠道不暢和資源浪費。公共服務的多頭提供是普遍存在的問題。如對外來人員的培訓，婦聯、社區學校和工會都在組織；對外來人員的摸底調查和登記，綜治辦和城中村管理辦公室各管一塊；健康體檢等工作由社區衛生服務中心主要負責，但工會和婦聯也在參與。多頭管理形成了資源浪費，再加上各自為政的宣傳和提供服務，反而使非戶籍人口不知道該怎樣獲得所需的服務。所以，當政策知曉的問題解決后，如何通暢享有服務的渠道是需要克服的第二個障礙。

（3）公共服務的需求與供給不匹配。一項公共服務是否能夠被充分享有，除了宣傳要到位、提供渠道要通暢，還有一個重要影響因素是這項服務是否有必要。當供給與需求不匹配時，同樣無法形成有效供給。

2.工作時間較長

由于社會認同感較低而帶來的獲取公共服務的積極性差是影響非戶籍人口公共服務享有水平的主觀障礙；工作時間較長、閑暇時間不足是非戶籍人口享有公共服務的客觀制約。

非戶籍人口進入城市的主要目的是獲得更高收入，工作是他們最主要的生存狀態。很多針對非戶籍人口的調查都表明他們的工作時間大大超過法定時間。調查表明，受訪者平均每周工作5.8天，每天工作超過9個小時，有60%以上的人最多保證一周一天的休息時間，而超過1/5的人全年無休。所以，享有公共服務所需要的時間可能是外來人員較難承擔的。

3.收入水平較低

除了時間，金錢也是外來人員享有公共服務的客觀制約。調查表明他們的經濟收入總體低于城市戶籍人口。雖然公共服務的收費較為低廉，有些甚至免費，但相對于城市戶籍人口他們承擔公共服務的能力更為有限。

對受訪者閑暇時間安排的調查可以發現，大多數人會選擇從事無需支出或者價格比較低廉的文化活動，如閑暇時間主要文化活動是看電視的比例高達66.4%，看電影或演出的比例僅占6.5%，看書看報紙的比例也只有15.1%。

非戶籍人口公共服務的非制度性改進建議

公共服務制度性障礙的改革及公共服務資源配置的改善無法一蹴而就，但如果能對一些非制度性缺陷予以改進，也可以在一定程度上提高非戶籍人口享有公共服務的水平。

1.借助新媒體的傳播力量，提高信息知曉率

通過先進的技術手段提高政策知曉率，改善政府宣傳工作效果，為非戶籍人口公共服務工作的提升打下基礎。在基層工作中，宣傳欄和工作人員的口頭宣傳是最為有效的渠道，但從傳播速度、所需人手及信息的準確度上來看，新媒體具有更大優勢。因此，基層工作部門應當順應社會發展的潮流，重視新媒體傳播力量，結合本部門、本區域的信息建設工作，以移動通信網、因特網等為載體，將百姓手中的手機、電腦等現代化工具變成政府政策的接收器，通過推送信息等向目標人群進行宣傳。這也符合新生代農民工的特點，互聯網和移動通信正在成為他們最主要的信息渠道。

2.調整公共服務項目，實現需求和供給有效匹配

調整公共服務項目，需要從外來人員的實際需求和政府工作的可操作性同時入手；從外來人員的實際需求和本級政府能力可及的范圍入手，挑選出既具有較高的需求率又是政府自身力所能及的服務項目，才能真正實現有效需求和有效供給的匹配。

3.整合政府資源，發揮公共資源最大效益

整合政府資源，以分散在社區的外來人員辦事窗口為依托，以各部門的相對優勢為前提，發揮有限資源的最大效益。

所謂整合資源，主要針對各個部門的投入而言。對于有的部門來說，雖然原來負責的服務項目可能撤銷了，但預算內的費用還是不能減少，只是這些費用可以集中到公共服務項目提供的部門去。這樣，針對外來人員公共服務的總投入就不會減少。

所謂以各部門的相對優勢為前提，是指在部門之間劃定公共服務領域，不遺漏也不重復，由相對優勢更明顯的部門來提供。如有關公共衛生服務（包括婦科檢查）等工作全部由社區衛生服務中心來提供，有關法律咨詢和援助的工作全部由司法所來提供，有關扶貧幫困的工作全部由民政部門來提供等。

（作者單位：上海社會科學院人口與發展研究所）

■ 編輯：田佳奇