對寧波“十三五”規(guī)劃編制的思考

◎ 文/楊耿業(yè)

對寧波“十三五”規(guī)劃編制的思考

◎ 文/楊耿業(yè)

以“新常態(tài)”為總前提，統(tǒng)籌“十三五”目標(biāo)任務(wù)

保持經(jīng)濟(jì)適度的增長，是保證社會進(jìn)步和民生改善的前提條件，也是安排“十三五”規(guī)劃首要考慮的問題。然而，經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在規(guī)律和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整現(xiàn)實(shí)需要，促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展從原本著重依賴外延擴(kuò)張的高速增長，回歸到注重內(nèi)涵提升的中低速增長，將成為日后全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“新常態(tài)”。

1.全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)異常艱巨

以2013年規(guī)上工業(yè)為例，并行分組數(shù)據(jù)表明：裝備制造業(yè)增加值約占40.0%；戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)增加值約占22.7%；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)約占26.4%。這些數(shù)據(jù)折射出寧波經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)所處的發(fā)展層級。因此，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造將是覆蓋整個“十三五”，乃至今后更長時期的主要工作任務(wù)，市場將對資源配置起到更大的決定性作用。

2.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整錯綜復(fù)雜

這種復(fù)雜性集中表現(xiàn)為來自傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)利益階層的抵觸，轉(zhuǎn)型升級過程中社會維穩(wěn)的保障，經(jīng)濟(jì)管理者發(fā)展理念、工作思路和政績觀的徹底轉(zhuǎn)變……為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)更好地長遠(yuǎn)發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，經(jīng)濟(jì)增長的適當(dāng)趨緩既合乎情理，更是規(guī)律使然。在制訂“十三五”全市預(yù)期平均經(jīng)濟(jì)增長速度時，既要充分考慮經(jīng)濟(jì)內(nèi)生性因素，又要統(tǒng)籌好民生改善，同時兼顧全國、全省規(guī)劃的可能布局，建議GDP增長定位于7.0%-7.5%較為合適。

堅(jiān)持以“市場機(jī)制”和“法治思維”為核心

1.編制“十三五”規(guī)劃必須強(qiáng)化“市場”意識

（1）市場對經(jīng)濟(jì)作用是多元的、動態(tài)的和普遍聯(lián)系的，規(guī)劃目標(biāo)不要簡單地設(shè)定一個“點(diǎn)”，建議以區(qū)間為設(shè)定模式，充分顧及市場力量對區(qū)域經(jīng)濟(jì)作用所能企及的程度。在目標(biāo)制訂時要留有余地，尤其要放在“轉(zhuǎn)型升級”、“提質(zhì)增效” 等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大勢下，對目標(biāo)重心作必要重置。

（2）規(guī)劃目標(biāo)的組織實(shí)施，要充分運(yùn)用“市場機(jī)制”進(jìn)行公開、公正、公平地有序推進(jìn)，要清醒認(rèn)識到政策，尤其是臨時性經(jīng)濟(jì)扶持政策對區(qū)域經(jīng)濟(jì)作用的兩面性：一方面，對部分行業(yè)、部分企業(yè)短期內(nèi)起到注水入泵式推動作用，另一方面，客觀上也對“市場機(jī)制”造成一定程度的負(fù)面影響。換句話說，頻繁地出臺各類臨時性經(jīng)濟(jì)扶持政策，必將弱化“以公開、公正、公平為基礎(chǔ)的‘市場機(jī)制’”對區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的有效作用。

（3）建立科學(xué)合理的“規(guī)劃目標(biāo)的評估修正機(jī)制”。按照市場規(guī)則，引入動態(tài)評估機(jī)制，適時修正、理性調(diào)控預(yù)期目標(biāo)的可能趨勢。

（4）在充分注重“市場機(jī)制”作用的同時，并不排斥政府的調(diào)控作用，但調(diào)控決不能等同于對微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)（目前最為典型的對微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)，就是過濫的行政審批），應(yīng)是對宏觀調(diào)控工具的總體駕馭，集中體現(xiàn)在對貨幣、金融、財(cái)政等宏觀政策把控程度，對總體生產(chǎn)力布局掌控上，政府應(yīng)該在“市場機(jī)制”下總體起到“穩(wěn)定器”作用。

2.“十三五”規(guī)劃通篇要體現(xiàn)法治精神

（1）政府治理必須有法可依，也就是先立法、后治理。建議“十三五”規(guī)劃對既往行之有效的社會治理措施、經(jīng)濟(jì)管理辦法，以及預(yù)后五年（或更長時期）社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能涉及到的重大問題進(jìn)行梳理，使臨時性的政策、辦法、措施轉(zhuǎn)化為長遠(yuǎn)性的地方法規(guī)、規(guī)章、條例，并進(jìn)一步把這種“轉(zhuǎn)化”得以量化體現(xiàn)。

（2）按照“公民，法無禁止即可為；政府，法有許可才可為”的總原則，建議規(guī)劃把針對公民的負(fù)面清單編制、針對政府的權(quán)力清單梳理，放到“實(shí)施章節(jié)”中并量化體現(xiàn)（以往一般放在組織保障章節(jié)中進(jìn)行原則說明），減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的過分干預(yù)，重燃經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)業(yè)發(fā)展的熱忱。

（3）突破“先經(jīng)濟(jì)后社會”、“先生產(chǎn)后民生”、“先污染后治理” 和“先沖破后構(gòu)建”的固有模式，建議規(guī)劃對涉及到的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個環(huán)節(jié)，提升建章立制的針對性、有效性、可量性和操作性。

（4）確立“調(diào)結(jié)構(gòu)”為“十三五”發(fā)展的總基調(diào)，并通過地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定等具有法律約束的文件加以明確，為全市實(shí)現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量好、民生服務(wù)好、城鄉(xiāng)環(huán)境好、社會和諧好的中國特色社會主義“四好”示范區(qū)提供強(qiáng)大的規(guī)劃基礎(chǔ)和法制保障。

3.“市場機(jī)制”與“法治思維”相互依存、相輔相成，應(yīng)作為規(guī)劃編制的兩個核心理念貫穿始終

市場運(yùn)作雖瞬息萬變，但并不意味著“市場”可以游離于“法治”體系外無序地運(yùn)行，市場機(jī)制的形成、市場法則的制訂，必須嚴(yán)格遵循“法治思維”；而“法治思維”是非常寬泛的概念，屬于意識形態(tài)（上層建筑）領(lǐng)域，幾乎覆蓋社會發(fā)展各個方面，從經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域觀察，“法治思維”服務(wù)于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展需要，有助于市場對社會資源配置起決定性作用的法制體系的構(gòu)建。

量化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級相關(guān)指標(biāo)

區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的首要問題，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化模式選擇問題，進(jìn)而通過對經(jīng)濟(jì)主體績效評估，對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)程作出基本估價。

1.把大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，作為“十三五”區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要突破口

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)時代特征顯著，隨著社會科技進(jìn)步和生態(tài)理念的深入，內(nèi)涵將不斷豐富，外延將不斷拓展。“十二五”以來，寧波市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量占比始終徘徊在20%-22%之間。為了逐步改變這一被動局面，建議規(guī)劃通過建章立制，并主要通過市場手段，從“強(qiáng)化行業(yè)準(zhǔn)入對標(biāo)、強(qiáng)化落后產(chǎn)能淘汰、強(qiáng)化招商引資選擇”三方面入手，進(jìn)行進(jìn)度量化評估，及時修正相關(guān)（對標(biāo)、淘汰、選擇）標(biāo)準(zhǔn)，力促全市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)順暢發(fā)展，力爭到“十三五”末，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)達(dá)到或超過全市經(jīng)濟(jì)增長平均水平，擺脫長期以來寧波戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在全省各地市中倒數(shù)末位局面，并達(dá)到全省平均增長水平。

2.通過經(jīng)濟(jì)主體績效量化評估，逐步形成提質(zhì)增效內(nèi)生機(jī)制

“十二五”以來，寧波經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行質(zhì)量波動相對較大，一定程度上折射出寧波總體經(jīng)濟(jì)的脆弱性。因而，提升科技含量、改進(jìn)工藝技術(shù)、細(xì)分目標(biāo)市場、優(yōu)選經(jīng)營方式、創(chuàng)新服務(wù)形態(tài)、突破管理理念……一系列與經(jīng)濟(jì)主體績效緊密掛鉤的現(xiàn)代管理體系的建立并逐步完善已迫在眉睫。建議規(guī)劃進(jìn)一步量化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整理應(yīng)達(dá)到的提質(zhì)增效目標(biāo)。在國家政策性、壟斷性行業(yè)（如糧食，卷煙，煉油，城市電、氣、水生產(chǎn)及供應(yīng)，戰(zhàn)略物資保障等行業(yè)）之外，在市場充分競爭領(lǐng)域建立起嚴(yán)格的績效評估體系。通過這一特殊服務(wù)形式，使經(jīng)濟(jì)主體知曉行業(yè)績效總體水平，感受到轉(zhuǎn)型升級的緊迫感，逐步形成經(jīng)濟(jì)主體提質(zhì)增效的內(nèi)生機(jī)制。

3.辯證看待第三產(chǎn)業(yè)增加值在GDP中所占比重

區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長方式的演變過程，除考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段外，還須充分考慮區(qū)域獨(dú)特的資源稟賦和傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)文化以及既有的產(chǎn)業(yè)布局。建議在規(guī)劃目標(biāo)中，第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重上升與第三產(chǎn)業(yè)增加值總量增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化相結(jié)合，即用組合目標(biāo)形式來完整地反映三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平和質(zhì)量，必須同時滿足三方面的條件——第三產(chǎn)業(yè)增加值總量應(yīng)達(dá)到的增長水平，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)占第三產(chǎn)業(yè)增加值比重應(yīng)達(dá)到的上升水平和第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重應(yīng)達(dá)到的上升水平，如此才算達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)的預(yù)期，才能完整地反映“三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展”演變的內(nèi)在本質(zhì)。

把科技創(chuàng)新目標(biāo)列入規(guī)劃約束性指標(biāo)

為了突顯科技創(chuàng)新的重要作用，建議規(guī)劃要強(qiáng)化科技創(chuàng)新企業(yè)（單位）的主體地位。

1.在“技術(shù)商品化”總原則下，政府應(yīng)著力研究“公開”、“公平”和“公正”的技術(shù)價值形成機(jī)制和交易機(jī)制，尤其要對“第三方技術(shù)論證機(jī)構(gòu)”進(jìn)行動態(tài)、透明、制衡的資質(zhì)信用評估，定期在主流媒體進(jìn)行公示，并以信用評價為核心，最終形成較為暢通的進(jìn)入和退出機(jī)制

2.建議“十三五”規(guī)劃要摒棄一些傳統(tǒng)考核指標(biāo)

如“規(guī)上工業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值率”，由于新產(chǎn)品不僅包括國家、省部級，也包括企業(yè)級；不僅包括發(fā)明創(chuàng)造，更多地反映為產(chǎn)品局部改正，范圍太為寬泛，真正意義上的技術(shù)含量不高，列入目標(biāo)意義不大；又如“高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占工業(yè)增加值比重”，由于涉及科技管理部門以“產(chǎn)品法”界定高新技術(shù)企業(yè)類別，并給予資質(zhì)標(biāo)識；而現(xiàn)行政府統(tǒng)計(jì)制度，按“法人原則”進(jìn)行逐家統(tǒng)計(jì)，由于經(jīng)濟(jì)主體“生產(chǎn)多樣化、經(jīng)營多元化、服務(wù)差異化”，致使統(tǒng)計(jì)出來的數(shù)據(jù)難以真正體現(xiàn)高新技術(shù)所帶來的總產(chǎn)出、所創(chuàng)造的總效益。

3.建議規(guī)劃從兩個環(huán)節(jié)展開有關(guān)科技創(chuàng)新指標(biāo)的設(shè)置

投入環(huán)節(jié)：宏觀上以“財(cái)政科技性支出占全市財(cái)政支出比重”為核心展開；微觀上以“企業(yè)（單位）研發(fā)投入占產(chǎn)品銷售收入（營收）比重”為核心展開。產(chǎn)出環(huán)節(jié)：宏觀上以“R&D占地區(qū)生產(chǎn)總值比重”為核心展開；微觀上以“授權(quán)發(fā)明專利轉(zhuǎn)化現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力數(shù)量”為核心展開。為了凸顯科技在生產(chǎn)力發(fā)展中的核心地位，將其作為約束性指標(biāo)寫入規(guī)劃，力爭到“十三五”末，全市區(qū)域經(jīng)濟(jì)的科技創(chuàng)新競爭力有一個可量化的實(shí)實(shí)在在的提高。

做好區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的建議

所謂特色產(chǎn)業(yè)，指充分利用區(qū)域自然稟賦、區(qū)位優(yōu)勢、人文優(yōu)勢而發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)，或者可以充分顧及區(qū)域內(nèi)歷史文化傳統(tǒng)沿革，并根植人們心中由來已久的文化認(rèn)同而衍生出來的產(chǎn)業(yè)。因此，不同區(qū)域蘊(yùn)含著不同的特色產(chǎn)業(yè)。規(guī)劃編制也涉及區(qū)域內(nèi)具有戰(zhàn)略意義的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題，以及如何看待特色產(chǎn)業(yè)相互融合問題。

1.海洋經(jīng)濟(jì)是內(nèi)涵外延極其豐富、時代特征十分顯著、開發(fā)拓展?jié)摿薮蟮慕?jīng)濟(jì)增長領(lǐng)域，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，是寧波產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型非常重要的突破口

建議“十三五”規(guī)劃在綜合以前各類涉海規(guī)劃基礎(chǔ)上，形成“海鐵聯(lián)運(yùn)為先導(dǎo)，臨港物流為支柱，漁業(yè)牧場為基礎(chǔ)，濱海旅游為特色”的海洋經(jīng)濟(jì)良性互動體系，通過大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，不斷尋找出全市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型突破口。建議以發(fā)改委為牽頭，召集交通委、商貿(mào)局、海洋局和旅游局等相關(guān)部門，就涉海經(jīng)濟(jì)進(jìn)行專項(xiàng)研究，并提出貼近海洋經(jīng)濟(jì)本質(zhì)特征的統(tǒng)計(jì)監(jiān)察指標(biāo)體系。

2.文化產(chǎn)業(yè)是傳統(tǒng)底蘊(yùn)深厚、影響輻射廣泛、挖掘潛力巨大的經(jīng)濟(jì)增長領(lǐng)域，也是傳承寧波特色經(jīng)濟(jì)，接軌現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)的核心主體

當(dāng)前，在寧波傳統(tǒng)文化產(chǎn)品制造已經(jīng)擁有一定優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，加快建立現(xiàn)代傳媒、影視、演藝、會展、文化旅游、動漫游戲、創(chuàng)意設(shè)計(jì)等文化產(chǎn)業(yè)體系。建議規(guī)劃著力對列入文化產(chǎn)業(yè)空間布局的具體項(xiàng)目“二規(guī)合一（城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃）”。文化產(chǎn)業(yè)在一些領(lǐng)域還具有“公益性”特點(diǎn)，因此，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，主要依靠“市場機(jī)制”，同時政府進(jìn)行局部投入也是必要的，但這種投入應(yīng)該嚴(yán)格遵循“法治思維”，立規(guī)在先，進(jìn)行公開、透明的操作。

3.眾多特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在一定程度上、局部范圍內(nèi)，不可避免地存在著相互制約的悖論

在規(guī)劃編制過程中，一些特色產(chǎn)業(yè)主要按照“行業(yè)法”進(jìn)行歸并，雖然自成體系，但難免存在著交錯重疊現(xiàn)象，因此，在描述特色產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展時，指標(biāo)或目標(biāo)設(shè)置要綜合考慮，不建議各特色產(chǎn)業(yè)相關(guān)指標(biāo)機(jī)械地直接相加。

（作者單位：浙江省寧波市統(tǒng)計(jì)局）

■ 編輯：云霞