社會治理的目標(biāo)設(shè)定及政策選項(xiàng)

◎ 文/張林江

社會治理的目標(biāo)設(shè)定及政策選項(xiàng)

◎ 文/張林江

政府變革仍在持續(xù)推進(jìn)中

由于我國具有非常悠久的歷史，官方和學(xué)者又喜歡總結(jié)治國理政的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，所以每個時(shí)期形成的國家管理智慧對今天的我國都有一定影響。我國經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、由農(nóng)村社會到城市社會的社會轉(zhuǎn)型，其中，經(jīng)濟(jì)社會管理的環(huán)境、內(nèi)容和方式等處于持續(xù)的變革和變化中。這些都一并構(gòu)成約束條件，影響著我國政府的管理邊界和職能調(diào)整。

隨著對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的深化，黨的十八屆三中全會對于政府和市場、政府和社會的關(guān)系進(jìn)行了更為科學(xué)的界定。近兩年，我國已經(jīng)取消了數(shù)百項(xiàng)審批項(xiàng)目，而且行政審批制度改革還在加快。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府除了必要的宏觀調(diào)控和資源配置外，大量向企業(yè)賦權(quán)，為市場微觀主體松綁。在社會領(lǐng)域，則大力發(fā)展社會組織和基層社區(qū)，向民間社會賦權(quán)，調(diào)動和激發(fā)微觀社會主體的活力。

十八屆三中全會明確了我國全面深化改革總目標(biāo)：完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記提出，治理能力是一個國家制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。雖然我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，但在具體工作方面還有許多亟待改進(jìn)的地方，在提高國家治理能力上需要下更大氣力。只有以提高黨的執(zhí)政能力為重點(diǎn)，盡快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、工作本領(lǐng)都提高起來，盡快把黨和國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會組織等的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因而在明確加快制度建設(shè)的同時(shí)，提出了加強(qiáng)國家治理能力建設(shè)問題。

由此可見，我國的政府管理模式，無論是管理內(nèi)容構(gòu)成，還是能力建設(shè)，都處于持續(xù)地變革之中。這注定了我國社會治理演進(jìn)的第一重含義，首先是政府治理的變革。

社會治理處于變革之中

在我國政府和社會邊界重新劃分和明晰的同時(shí)，社會治理的模式也處于變革中。

1.發(fā)育社會

在我國漫長的帝國時(shí)代，雖然出現(xiàn)了所謂的“皇權(quán)不下縣”的鄉(xiāng)紳式基層治理，也多少具有一些西方社會學(xué)意義上的民間社會意義。但與龐大的皇權(quán)和官僚治理體系相比，民間社會的力量實(shí)在是太弱。而且，這些民間社會的組織無論是地域范疇、行動能力，還是影響范圍以及與皇權(quán)互動現(xiàn)實(shí)，都非常有限。

新中國建立之時(shí)，基于舊中國一盤散沙、“就像是裝在一個麻袋中的馬鈴薯”的狀況，按照中國共產(chǎn)黨的政治理想，以黨為核心、用自上而下的方式對整個國家進(jìn)行了一次重新組織或者說建構(gòu)，最終于20世紀(jì)50年代中期形成了所謂的“整體性社會”，社會流動受到極大抑制，個人生活也受到公權(quán)力的極大干預(yù)。

事實(shí)證明，這種政府無限權(quán)力、無限責(zé)任的社會治理模式難以為繼，是與現(xiàn)代國家的政府有限責(zé)任、有限權(quán)力趨向相違背的。我國改革開放的歷史，在一定程度上就是向民間社會再次還權(quán)、賦權(quán)的過程。而大量的民間結(jié)社、農(nóng)村村民自治、城市居民自治、民間公益慈善、志愿服務(wù)等在這30多年的勃興，表明在傳統(tǒng)的國家組織社會、建構(gòu)社會和動員社會的體制之外，社會的自組織和自團(tuán)結(jié)力量開始興起，而且在政府、市場之外，發(fā)揮著獨(dú)特的社會整合作用，我國由總體性社會走向政府、市場和社會三元時(shí)代。因此，有些專家提出，社會建設(shè)的第一步應(yīng)當(dāng)是建設(shè)社會，這看起來像是同義反復(fù)的表述，實(shí)際是強(qiáng)調(diào)社會這個獨(dú)立空間的再生產(chǎn)、再構(gòu)建，是對我國傳統(tǒng)社會治理的反思和修正。

2.重新界定政府和社會的邊界

有人曾經(jīng)提出重新界定政府和社會邊界的原則：凡是社會組織能夠辦理和提供的社會事務(wù)和社會服務(wù)，凡是公民、法人和其他社會組織能夠自主解決的事項(xiàng)，凡是市場機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)的事項(xiàng)，凡是行業(yè)組織通過自律能夠解決的事項(xiàng)，要盡可能以適當(dāng)方式由各種社會組織、市場主體承擔(dān)。這一原則打破政府對公共事務(wù)大包大攬的格局，有效降低社會治理成本。與此同時(shí)，政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，將主要精力放在創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維持社會公平正義、加強(qiáng)市場監(jiān)管、提供基本社會保障等方面。其總體改革方向就是奉行對社會領(lǐng)域不干預(yù)、少干預(yù)的大原則。

3.政府管理社會的方式也在嬗變之中

管理學(xué)研究和管理實(shí)踐的觀察都表明，管理既受到管理環(huán)境和管理對象的約束，也受到舊的管理思路、管理模式的影響。我國的傳統(tǒng)社會治理因素仍在演化，社會轉(zhuǎn)型仍在進(jìn)行中，政府無論是組織方式還是官員的行為方式也難免受到舊思維、舊方法和舊習(xí)慣的影響。但是，舊的社會管理模式已不能適應(yīng)新形勢變化，需要加以改革。改革目標(biāo)既包括向市場、向社會讓渡權(quán)力，也包括向地方、向基層放權(quán)賦權(quán)，還包括政府向社會購買服務(wù)、幫助社會組織進(jìn)行能力建設(shè)等。這是政府和社會新型關(guān)系的重建。

實(shí)現(xiàn)社會治理目標(biāo)的政策

我國社會治理的雙重目標(biāo)，其一是政府再造或者說國家再構(gòu)建，以公權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)代化、效能化為目標(biāo)；其二是社會治理模式的創(chuàng)新，以私空間培育、民間社會再組織、新型政府社會關(guān)系建立為目標(biāo)。目標(biāo)確定之后，我們通過什么樣的政策來達(dá)到這些目標(biāo)呢？

1.通過激發(fā)社會活力促進(jìn)社會創(chuàng)新和進(jìn)步

恰如經(jīng)濟(jì)政策的意義在于避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大起大落一樣，我們應(yīng)當(dāng)通過一定的社會政策工具，激發(fā)社會活力、維護(hù)社會秩序、增進(jìn)社會福祉，從而實(shí)現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化。為此，通過一系列的政策選擇、優(yōu)化、排序、執(zhí)行和監(jiān)督等活動，提出一整套的政策“配方”，供決策者選用和實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)有效治理社會的目標(biāo)。

（1）處理好國家（政府為代表）與社會的權(quán)力（權(quán)利）分配問題。要激發(fā)社會活力，國家要適度收縮和減少其公權(quán)力的施用范圍，而將推動社會發(fā)展的權(quán)力向社會讓渡。如通過大量發(fā)展社會組織、社區(qū)和志愿服務(wù)等方式，激發(fā)各類非政府團(tuán)體、個體的力量，實(shí)現(xiàn)自下而上的社會再組織。政府要主動將傳統(tǒng)上由其行使的部分權(quán)力進(jìn)行消減，學(xué)會“讓權(quán)”，學(xué)會包容。隨著人們的思想更加多元，價(jià)值觀更為復(fù)雜，利益取向也更為多樣，這種權(quán)力（權(quán)利）的轉(zhuǎn)移會成為社會進(jìn)步的重要標(biāo)志。

（2）處理好國家與市場的權(quán)力（權(quán)利）分配問題。歷史表明，沒有成熟的市場，社會的活力也無從談起。經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是推動整個人類社會前進(jìn)的主要動力。在處理政府與市場的關(guān)系中，要激發(fā)市場的能動作用，減少政府對微觀事務(wù)干預(yù)。

（3）處理好政府內(nèi)部的權(quán)力分配問題。由于較低層級的政府、管理部門更了解當(dāng)?shù)厍闆r，更能制定針對性的地方政策，所以，中央政府及時(shí)將地方、基層的訴求和利益納入一體化利益解決方案。政策制定取向，就是在維護(hù)全局利益的前提下，在制定政策時(shí)，充分考慮地方、基層訴求，允許在不違背法律和政策總體導(dǎo)向的情況下，因地施策，激發(fā)地方、基層創(chuàng)造活力。

2.通過維護(hù)社會秩序保證社會平穩(wěn)運(yùn)行

為了實(shí)現(xiàn)社會秩序平穩(wěn)運(yùn)行，要嚴(yán)格貫徹依法治國的原則，按有關(guān)法律、法規(guī)維護(hù)社會穩(wěn)定。對破壞社會安定，違背國家法律的行為，堅(jiān)決依法嚴(yán)處，真正維護(hù)國家利益、民族團(tuán)結(jié)。

3.通過增進(jìn)社會福祉促進(jìn)社會和諧

如果說激發(fā)社會活力、維護(hù)社會秩序更多地強(qiáng)調(diào)權(quán)力（權(quán)利）分配問題的話，而增進(jìn)社會福祉則更多地討論社會資源的配置問題。

（1）誰來配置社會資源。鑒于社會資源的豐富性和分散化，事實(shí)上，社會資源配置由政府、市場和社會三個領(lǐng)域、三種機(jī)制在配置。如政府在其掌握的財(cái)政資源、公共政策制定和公共權(quán)力行使等方面具有最大的影響力。市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場則對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的人力資源、資本、土地等自然資源、技術(shù)、管理等的配置，具有很強(qiáng)的影響。而家庭、社區(qū)、企業(yè)、社會組織甚至個人則對其自我財(cái)物的用途、日常生活安排、個體或群體消費(fèi)，具有相當(dāng)強(qiáng)勢的控制性。當(dāng)然，由于每個國家的經(jīng)濟(jì)社會政策不同，會影響這三個領(lǐng)域、三種機(jī)制發(fā)揮作用的范圍和效果也不同。

（2）如何配置社會資源。社會資源在特定條件下總是具有稀缺性的，為此，社會資源配置的種類、數(shù)量、順序和結(jié)構(gòu)等是一個具有很大操作空間的公共事務(wù)。現(xiàn)代國家普遍逐步建立起自己的社會保障和福利體系，但由于理念、發(fā)展程度、社會狀況等方面的差異，福利取向上出現(xiàn)了完全強(qiáng)調(diào)國家責(zé)任的福利國家型、強(qiáng)調(diào)與勞動掛鉤的社會保險(xiǎn)型、強(qiáng)調(diào)只承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任的剩余型福利三個大類。由此可見，社會資源如何合理科學(xué)配置，既有效率又不致浪費(fèi)，是一門大學(xué)問。

（3）社會福祉在工業(yè)化國家福利演進(jìn)過程中，已經(jīng)形成了一些基本的內(nèi)容。早在1941年的《貝弗里奇報(bào)告》一書就針對英國當(dāng)時(shí)保障制度的諸多問題，提出了23項(xiàng)改革建議。如改革工傷賠償制度、統(tǒng)一社會保險(xiǎn)制度、將醫(yī)療和康復(fù)服務(wù)作為公共服務(wù)向國民統(tǒng)一提供等。

另外，報(bào)告還討論了保障待遇標(biāo)準(zhǔn)、房租問題、老年問題、傷殘賠償途徑問題、社會保障預(yù)算、國民各個群體的社會保障計(jì)劃、消除貧困等問題。《貝弗里奇報(bào)告》還提出了貧困、疾病、愚昧、骯臟和懶散五大禍害成為五類社會政策的濫觴。針對貧困問題，現(xiàn)代國家普遍建立了促進(jìn)和保障就業(yè)政策；針對疾病問題建立了公共衛(wèi)生政策；針對愚昧問題建立了教育政策；針對骯臟問題建立了公共住房政策；針對懶散問題建立了社會保障和個人社會服務(wù)政策，從而建立起了現(xiàn)代社會的社會政策框架體系。而社會治理的現(xiàn)代化如何衡量，往往通過對相關(guān)社會政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度作為分解指標(biāo)再加以換算和排序，這也是當(dāng)前我國國家治理面臨的課題之一。

（作者單位：國家行政學(xué)院社會治理研究中心）

■ 編輯：張涵

■ 零雨其濛 陳寶林/攝