全面認識我國超大城市治理的瓶頸問題

◎ 文/陶希東

全面認識我國超大城市治理的瓶頸問題

◎ 文/陶希東

2014年，我國按照城區常住人口的標準，對城市規模等級作出了新的界定，城市規模分7個等級，其中城區常住人口超過500萬的稱為特大城市，城區人口超過1000萬的為超大城市。按照這一標準，目前北京、上海、廣州、深圳、重慶和天津6座城市，屬于超大城市。建立健全超大城市現代治理體系，全面提升治理能力，是國家治理體系建設的重要內容，而客觀理性地認識超大城市治理的內涵，以及面臨的現實瓶頸，是完善治理體系、提升治理能力的前提和基礎。

超大城市治理的基本內涵

全球治理委員會提出的概念認為：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使用相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有4個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也涉及私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動”。很明顯，這是以西方國家人口較少、市場經濟成熟、民主體系發達、法治健全和公民社會成熟等為基礎的一個管理工具。而我國的城市管理體制和現實與西方國家不同，唯有從我國實際情況出發，辯證吸收西方治理思想的精華，才能找出適合我國的城市治理工具和手段。從這一點來看，我國的超大城市治理，具有自己的內涵，是積極適應新常態的一種新型管理戰略。

1.超大城市治理是傳統集權式城市管理模式的轉型升級，絕不是放棄政府管理及主導性

順應經濟全球化、市場化、網絡化、單位制解體化、社會流動化、文化多元化、經濟中高速增長和社會利益大分化的大趨勢、大格局，對傳統中央高度集權、全能政府管理模式施行一個漸進式改革過程，旨在不斷優化治國理政方式，其中全面加強黨的執政基礎和執政能力，是超大城市治理的核心所在。

2.超大城市治理是圍繞政府、市場、社會三者關系的權力重構過程，實現各盡其能、各得其所、權責對等

在新形勢下，應將超大城市政府不應該做、沒有能力做的事權進一步向市場、社會轉移，市場能做的事情讓市場做，社會能做的事情讓社會做，政府該做的事情，要做好。從政府權力高度集中的“大政府、小社會”格局走向權力分散化的“小政府、強政府、強社會”新格局，這是對傳統全能政府、無限政府利弊的全面反思，也是對政企、政社權責不對稱問題的積極回應與重新歸位。

3.超大城市治理是城市制度和政策的全面協同創新，旨在實現政治穩定、經濟繁榮、社會和諧、文化繁榮和生態文明的綜合效應

治理的核心是制度更新與流程再造。超大城市治理是一個系統工程，是對傳統行政管理制度、經濟體制、社會體制、文化管理體制、生態體制以及多領域公共政策的協同創新、同步推進，只有有效解決超大城市面臨的各種問題，才能構筑安全、繁榮的國際大都市。

我國超大城市治理面臨的瓶頸問題

北京、上海、廣州、深圳、重慶和天津6座超大城市，是我國人口、經濟發展的重鎮，各類要素高度集聚，對國家和區域經濟發展具有舉足輕重的影響。但是，由于城市治理理念、水平、能力等方面的原因，近年來普遍出現了交通擁堵、環境污染、公共安全事故頻發、看病難、上學難等諸多發展型問題或“大都市病”，引發民眾的關注和熱議。產生這些問題的主要原因是，超大城市的治理能力嚴重不足。實際上，從目前來看，我國超大城市治理，存在著以下6方面瓶頸因素：

1.人口數量大，人均公共服務短缺、服務供給面臨挑戰

（1）人口總量大，超大城市治理需要考慮這一基本國情。我國超大城市的人口總量，如上海常住人口達到了2500多萬、北京達到2100多萬，并且每年還有大量外來人口不斷涌入這些城市，人口增長給大都市治理帶來首要難題。

（2）人口密度高，如按城鎮用地計算，2012年上海人口密度高達9589人/平方公里，其中中心城區16828人/平方公里。而這一密度在東京為6992人/平方公里，巴黎為3540人/平方公里，倫敦為4762人/平方公里，即上海市區人口密度是東京的2.4倍、倫敦的3.5倍、巴黎的4.8倍。

（3）當前公共服務的資源配置是以城市戶籍人口為依據的，并不是以常住人口為依據。總量大、人口結構分布缺陷、戶籍導向的資源配置體系三者相疊加，首當其沖的就是給教育、醫療、住房、道路、水電煤和垃圾處理等公共服務設施帶來巨大壓力，政府公共服務的供給速度無法滿足不斷增長的人口需求，增加了治理難度。

2.攤大餅城建模式，城鎮體系不健全，資源空間配置不均衡

由于經濟發展階段和規劃布局思路的差異，我國的城鎮化與西方發達國家有著不同的發展模式。西方發達國家在郊區化的推動下，城市分散化發展特征明顯，郊區才是很多富人向往的居住之地。而我國的超大城市，在優先保障城市政府駐地，然后圈層式向外擴展的傳統發展思維下，使得中心城區始終是超大城市政府精心建設與發展的重心所在，大量資源和就業崗位集中于此。郊區則是山高路遠、服務資源嚴重缺乏的落后鄉村地帶，中心城區與遠郊區之間缺乏真正像樣的新城。另外，中心城區高企的房地產價格，驅使低收入群體或新就業者只能在郊區居住而去中心城區上班。這種攤大餅式、缺乏反磁力中心、職住不平衡、資源配置空間呈現顯著差異的格局，直接造成了中心城區人口扎堆以及大規模的城郊人口遷徙潮現象，這也是造成上下班高峰時期大擁堵的重要原因之一。

3.政府職能過度集中，思想解放不夠，社會力量發育不足

筆者所述前兩點是在長期城市建設模式下呈現出的客觀城市形態，可以說是超大城市治理的客觀性瓶頸。但除此之外，有很多城市問題或城市病的產生，與政府的主觀治理思維有很大的關系。如在建國后高度計劃經濟體制慣性思維下，政府在很大程度和實際行動中，扮演著全能政府、無限政府的角色，任何公共治理的事宜，政府都在積極發揮著主體作用，而對調動市場和社會力量缺乏應有的制度安排和政策設計，社會參與不足導致的結果就是城市治理只要產生問題，普通民眾就直接找政府。在這一點上，當前某些政府部門領導，思想還不夠解放，對社會組織、行業中介組織抱有一種戒備心理和不信任態度，導致社會成長空間被擠壓或抑制，社會組織發展嚴重不足，社會資本參與公共服務供給、市政建設、城市管理的渠道機制不暢。唯有建立健全政府購買服務機制，釋放市場和社會活力，才是解決超大城市病的一劑良藥。

4.孤島效應明顯，多頭治理顯著，治理合力不夠

超大城市治理具有系統性、綜合性、協同性的內在要求與實質，一些問題的產生是多因素疊加形成的結果，對諸多城市病的解決，需要多部門綜合協同處理。在過去幾十年改革開放進程中，盡管政府體制進行了一輪又一輪的改革，但在食品安全、流域水污染治理、大氣污染防治、網絡治理等領域仍然存在某些“部門利益化、利益部門化”的傾向。政府作為城市治理的重要主體之一，如果在不同層級政府部門間，對這種以本部門利益為導向、信息相互封鎖的橫向體制不做改革創新的話，超大城市治理的諸多難題無法從根本上得到有效解決。令人可喜的是，近年來上海在浦東新區率先探索的工商、質監、食藥監“三合一”和專利、商標、版權“三合一”兩個“三合一”體制創新，產生了顯著實效。所以，在大部制改革的基礎上，深化跨部門治理，必然成為超大城市治理的重要戰略選擇。

5.立法不足和執法不嚴并存

成熟的城市治理體系，一定是以法治為基礎的依法治理、違法必究和全民守法。如紐約、倫敦、東京、巴黎、新加坡等，健全的法制法規體系及民眾的自覺守法意識，是其取得顯著治理成效的根本保障。 從這一點來看，在我國超大城市治理中，一方面，存在著有關法律不完備的問題，尤其是圍繞互聯網、電子商務、移動終端、大數據等現代科技發展而出現的許多新領域，缺乏與之相對應的法律法規，使得有些方面政府無法可依，立法進程滯后于社會經濟發展現實。另一方面，由于受到高速增長時期形成的政府依靠行政權力推動經濟增長的慣性思維以及人力、財力、物力的限制，很多現有法律沒有得到有效的貫徹執行，存在著有法不依、執法不嚴、司法不公等問題，目前存在的制假造假、商業欺詐、違法亂紀等各種亂象，很多都是執法力量不足、執法成本高企、執法不嚴造成的結果。

6.跨區域聯動治理機制不健全或無效

西方發達國家大都市區經濟發展的歷程和實踐經驗表明，超大城市要想提高城市治理的水平、解決諸多限制城市發展的病癥和問題，必須把自己融入到大都市區域之中，在跨越行政區邊界的更大范圍內，與周邊省市一起統籌規劃、協同協商加以解決，尤其是在基礎設施建設、產業升級轉型、水環境保護、空氣污染治理等方面，需要城際合作。

位于廣西壯族自治區陽朔縣，“世外桃源”主要有荷花池、燕子湖、燕子洞、侗鄉風情和原始部落組成，展示了一幅古橋、流水、田園、老村與水上民族村寨融為一體的絕妙畫圖。

■ 居國南鄉 原永紅/攝

當前，我國北京、上海、廣州等超大城市所在的京津冀、長三角、珠三角等區域內部，盡管近年來借助一些大型國際活動為契機，在中心城市與周邊省市之間努力建設了一些跨行政區的橫向協調機制，但由于地方政府官員考核和人事制度固有的局限性以及缺乏跨界發展的法制權威保障，導致這三大區域的跨界協調機制并不是非常有效，“行政區治理”遠遠大于“跨區域治理”，致使在基礎設施互聯互通、環境標準統一、聯合執法、信息資源共享、產業轉型等方面，仍然步履維艱。

新常態下超大城市治理的新思路與戰略選擇

針對以上瓶頸，在新時期，筆者認為我國超大城市治理應該采取如下思路與戰略：

1.基本思路：全面實施跨界治理

在經濟全球化、網絡化、市場化的大背景下，超大城市治理是一項具有復雜性、系統性和艱巨性的重大工程，更是一個多元主體網絡互動的開放系統，單獨依靠政府、市場和社會任何一方力量或某個單一城市的努力，無法實現超大城市治理的有效性和持續性。因此，在提高市民綜合素養、文明水平、健全法制和加強法治能力的基礎上，如何以創新城市治理體制、機制為前提，以滿足人的需求和促進人的發展為核心，努力形成政府、市場、社會之間以及城市與周邊區域之間的常態化跨界合作機制，實施互動性、協同性、整體性的跨界治理，就成為超大城市治理的基本思路。筆者所說的跨界治理主要包括3層含義：

（1）實施跨行政區劃邊界的跨區域治理，打造全球城市區域經濟共同體。超大城市一般都是一個以超大城市為核心的全球城市區域，如何處理好基礎設施、公共服務、環境保護和產業配套等跨區域問題，直接決定著超大城市及整個區域發展的能力和水平。因此，超大城市治理首先要跳出“一畝三分地”的狹隘思維，樹立跨界區域意識，培養跨界協商能力，搭建跨區域共治平臺和機制，理順地方政府之間的利益關系。

（2）實施超越政府部門利益的跨部門治理，提升政府內部的協同治理能力。當前，隨著互聯網經濟的崛起，使得超大城市實際上成為了一個巨大的全球經濟平臺。面對經濟跨界融合發展要求（互聯網企業、平臺經濟等）以及一些社會事務本身的連續性（如從田頭到餐桌的）、統一性（如分散在多部門的社會救助、規劃與區劃等），政府部門要放棄“本位主義”、 “九龍治水”、“各管一段”的傳統模式，在“大部制”基礎上，進一步建立健全不同部門之間的橫向合作關系，構筑平臺經濟、網絡經濟、融合經濟發展要求相適應的跨部門治理新體系。

（3）實施凸顯公私合作伙伴的跨界治理，即所謂的PPP模式（Public-Private-Partnership）。針對超大人口規模和城市需求，通過建立健全政府購買服務、特許經營權、委托管理等規則，引入社會資本參與超大城市基礎設施、公共服務、社會治理、養老服務等公益性事業投資和運營，發揮政府、市場、社會的多方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率，解決超大城市諸多需求壓力和發展瓶頸。對此，上海、北京等地已經作出了很有價值的探索，關鍵在于要持之以恒，形成法律制度，長期化運作。最近，河南省鄭州市在這方面進行了新的探索，在全國產生了重大反響。

2.重大戰略選擇

針對主要瓶頸，超大城市治理重點應該實施以下戰略：一是實施人口科學化調控戰略，疏解中心城市功能。二是重啟政府回歸本源的再改革戰略，依法構筑有限政府、責任政府、法治政府和透明政府，理順政府、市場、社會之間的關系，全面促進社會組織發展。三是實施大都市區城鎮體系戰略，大力發展中等城市和郊區新城，促進生產力合理布局、職住平衡，提高城市運行效率和效益。四是全面實施依法治市戰略，加大執法力度，為各類利益主體創造公平競爭的法治環境。

（作者單位：上海社會科學院社會學研究所）

■ 編輯：田佳奇