建立合理生態(tài)公益林效益補(bǔ)償制度的探討

李軍

摘 要：廣州市率先在全省范圍內(nèi)實(shí)施了分類分級(jí)補(bǔ)償?shù)闹贫龋m取得了可喜的成果，但也存在提高的空間，該文從國(guó)家、受益單位、受益?zhèn)€人、分類分級(jí)補(bǔ)償辦法、自身挖潛方面探討了如何建立適合廣州實(shí)際的合理的生態(tài)公益林補(bǔ)償制度，以期為其他地區(qū)的生態(tài)公益林補(bǔ)償制度建設(shè)和完善提供理論支持。

關(guān)鍵詞：合理 生態(tài)公益林 效益補(bǔ)償制度

中圖分類號(hào)：S759 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2015）12（a）-0137-03

生態(tài)公益林，是指以維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、保持生態(tài)平衡、保護(hù)生物多樣性、進(jìn)行科學(xué)實(shí)驗(yàn)、開展生態(tài)旅游、維護(hù)國(guó)土安全等滿足人類生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)需求，以可持續(xù)發(fā)展為主體功能，以實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)為主要目的，主要發(fā)揮公益性作用的森林、林木和林地。生態(tài)公益林建設(shè)作為生態(tài)文明建設(shè)中重要的一環(huán)，必須作為今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期的重要任務(wù)來落實(shí)。為了切實(shí)提高生態(tài)公益林的生態(tài)效益，加強(qiáng)廣州市生態(tài)公益林效益補(bǔ)償制度建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范補(bǔ)償資金的管理和使用，保障所有者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，調(diào)動(dòng)他們的積極性，率先建成珠三角森林城市群。該文特結(jié)合廣州市生態(tài)公益林制度建設(shè)的實(shí)際情況，討論如何建立適合廣州實(shí)際的合理的生態(tài)公益林補(bǔ)償制度，以期為其他地區(qū)的公益林補(bǔ)償制度建設(shè)和完善提供理論和實(shí)踐支持。

1 目前存在的問題

目前廣東全省基本已建立起了規(guī)范完善的生態(tài)公益林補(bǔ)償和建設(shè)體系，2013年全省生態(tài)公益林面積和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)“雙提高”，補(bǔ)償制度創(chuàng)新取得突破[3]。但是，廣東省各級(jí)政府（廣州、東莞除外）對(duì)生態(tài)公益林都是按面積補(bǔ)償，不論是荒山、次生原始林還是國(guó)家級(jí)森林公園等，都是全省統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而廣州市率先在全省范圍內(nèi)實(shí)行了分類分級(jí)補(bǔ)償?shù)姆椒ǎm取得了可喜的成果，卻忽略了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)區(qū)位、林種、樹齡、林分質(zhì)量、生態(tài)質(zhì)量、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益、經(jīng)營(yíng)規(guī)模、管護(hù)難度等重要因素的影響，造成了補(bǔ)償對(duì)象狹窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償期限不合理、補(bǔ)償資金來源單一、總量不足、補(bǔ)償資金使用效率不高、受益單位未進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償?shù)葐栴}的存在，林權(quán)單位所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)損失與其發(fā)揮的生態(tài)效益之間的矛盾日益突出，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者喪失了經(jīng)營(yíng)管理的主動(dòng)性和積極性，起不到應(yīng)有的激勵(lì)作用，已經(jīng)嚴(yán)重影響了廣東省生態(tài)公益林建設(shè)的健康發(fā)展。因此，建立科學(xué)、客觀、合理的生態(tài)公益林效益補(bǔ)償機(jī)制，用經(jīng)濟(jì)的形式來補(bǔ)償其生態(tài)效益，以達(dá)到生態(tài)公益林事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，在全球生態(tài)環(huán)境日趨惡化的今天，尤其顯得必要。

2 廣州市公益林分類補(bǔ)償制度建設(shè)的概況

廣州市一直以來高度重視生態(tài)公益林建設(shè)工程，在中央和省級(jí)財(cái)政的大力支持下，市政府安排專項(xiàng)資金，區(qū)（縣級(jí)市）政府根據(jù)實(shí)際配套相應(yīng)資金，這樣就形成了中央省市縣四級(jí)財(cái)政支持的體系。中央和省財(cái)政投入主要用于生態(tài)公益林的效益補(bǔ)償，市財(cái)政投入主要用于提高生態(tài)公益林的效益補(bǔ)償和管護(hù)補(bǔ)助，區(qū)財(cái)政配套資金為省、市投入該區(qū)生態(tài)公益林效益補(bǔ)償資金總額的50%[4]，主要用于提高生態(tài)公益林的效益補(bǔ)償，搞好生態(tài)公益林的建設(shè)和管護(hù)。同時(shí)，廣州市高度重視補(bǔ)償制度建設(shè)，率先在全省范圍內(nèi)實(shí)施了分類分級(jí)補(bǔ)償?shù)姆椒ǎ煌貐^(qū)根據(jù)實(shí)際情況，也相應(yīng)地制定了縣區(qū)的補(bǔ)償辦法。

3 具體實(shí)施措施

3.1 國(guó)家層面的大力支持是建設(shè)合理生態(tài)公益林效益補(bǔ)償制度的根本保障

國(guó)家在集體林權(quán)改革時(shí)，必須構(gòu)筑完善的產(chǎn)權(quán)體系，對(duì)其經(jīng)營(yíng)主體、經(jīng)營(yíng)權(quán)限、受益方等進(jìn)行明確劃分，以清晰地產(chǎn)權(quán)限定來規(guī)定各主體所具有的權(quán)利以及應(yīng)當(dāng)做出的義務(wù)，進(jìn)而各主體能夠依據(jù)成本與收益的理論，展開對(duì)生態(tài)公益林的合理合法開發(fā)和保護(hù)，有利于保障各方的基本權(quán)利，提高其積極性[6]。

國(guó)家在財(cái)政方面，應(yīng)該充分考慮生態(tài)公益林的特殊性，繼續(xù)加大中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)償基金的支持力度，并建立市、縣相配套的基金，積極利用重大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程、專項(xiàng)基金，積極探索公益林補(bǔ)償市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)模式；通過各種途徑，拓寬補(bǔ)償基金來源渠道。同時(shí)，給林農(nóng)辦理“一卡通”使補(bǔ)償金直接到戶，建立相應(yīng)的監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制，保證補(bǔ)償金專款核算、專款專用。

國(guó)家在稅收方面，對(duì)純公益性的公益林可以實(shí)行免稅政策；對(duì)保護(hù)區(qū)、林區(qū)林場(chǎng)及周邊社區(qū)等、特色工藝品加工、生態(tài)文化等產(chǎn)業(yè)實(shí)行減稅等政策。對(duì)以公益林產(chǎn)品為加工對(duì)象的出口企業(yè)，實(shí)行退稅政策。對(duì)于公益林的受益單位和個(gè)人，可以征收生態(tài)補(bǔ)償稅、營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅以及增值稅[7]；對(duì)于生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重污染的單位，應(yīng)額外征收懲罰性質(zhì)的生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)。同時(shí)，免除公益林所有者的固定資產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅和所得稅。

國(guó)家在價(jià)格方面，對(duì)于公益林的承包者和經(jīng)營(yíng)者應(yīng)給與低于市場(chǎng)土地的承包價(jià)格，對(duì)于其種苗、種子、化肥、農(nóng)藥等給與相應(yīng)的補(bǔ)貼，對(duì)于公益林產(chǎn)品給與價(jià)格保護(hù)政策，并積極拓寬銷售渠道，鼓勵(lì)人們積極購(gòu)買公益林產(chǎn)品。同時(shí)，為林農(nóng)購(gòu)買公益林商業(yè)保險(xiǎn)，并提供種植方面的技術(shù)支持。

國(guó)家在信貸方面，應(yīng)該鼓勵(lì)各大銀行信貸機(jī)構(gòu)積極開展對(duì)公益林建設(shè)的貸款支持，減少審批手續(xù)，由于公益林生產(chǎn)的周期較長(zhǎng)，在貸款期限方面適當(dāng)延長(zhǎng)，實(shí)行低息、貼息和優(yōu)惠貸款，并對(duì)相應(yīng)的信貸機(jī)構(gòu)給與政策支持和表彰鼓勵(lì)。

國(guó)家在法律方面，應(yīng)該頒布《森林生態(tài)效益補(bǔ)償法》作為一部專門性法律，使生態(tài)補(bǔ)償政策、法規(guī)、法令形成統(tǒng)一、規(guī)范的體系，為森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作提供法律依據(jù)[10]；另一方面要加大現(xiàn)行其他相關(guān)配套法律法規(guī)如《個(gè)人所得稅法》《稅收征收管理法》《防沙治沙法》的修訂力度，為森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作提供法律保障。

3.2 對(duì)受益單位征收生態(tài)補(bǔ)償稅是建設(shè)合理生態(tài)公益林效益補(bǔ)償制度的資金保障

根據(jù)“誰受益，誰補(bǔ)償，多受益，多補(bǔ)償”的原則，對(duì)直接依靠公益林獲取經(jīng)濟(jì)效益的部門，可由稅務(wù)部門按如下標(biāo)準(zhǔn)：水廠以0.1元/t，水電以0.01元/kW·h，林地采礦以每噸價(jià)格的1%，內(nèi)河航運(yùn)以運(yùn)費(fèi)的5%，木材加工和販運(yùn)與野生動(dòng)物養(yǎng)殖和植物種植以收入的1%，生態(tài)旅游以門票的0.5%征收生態(tài)補(bǔ)償稅，房地產(chǎn)公司（在生態(tài)公益林附近地區(qū)進(jìn)行開發(fā)的），按建筑面積收取0.05%的林業(yè)生態(tài)稅。生態(tài)補(bǔ)償稅統(tǒng)征后通過國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，結(jié)合各地的生態(tài)區(qū)域的位置、重要性、生態(tài)效益等進(jìn)行差異化補(bǔ)償。對(duì)于受益對(duì)象不明確的社會(huì)公眾和企業(yè)，應(yīng)逐步設(shè)立專項(xiàng)的森林生態(tài)稅或生態(tài)稅附加，通過稅收的杠桿吸納補(bǔ)償資金，以國(guó)民收入再分配的形式反饋給生態(tài)公益林生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。

3.3 取得個(gè)人的支持是建設(shè)合理生態(tài)公益林效益補(bǔ)償制度的群眾基礎(chǔ)

生態(tài)公益林具有生態(tài)效益和社會(huì)效益能滿足人類生活和健康需求，促進(jìn)精神文明建設(shè)和國(guó)防安全等方面，是農(nóng)業(yè)和水利的屏障，是生態(tài)文明建設(shè)的主體和核心，并已成為人類生存和發(fā)展的重要條件。因此，人人都是生態(tài)公益林的受益者，如果每個(gè)成年人每天呼吸要排出0 .9 m3 CO2，消耗 0.75 m3O2 ，每個(gè)城市居民至少要占有10 m3的林地和綠地，才能使城市空氣保持潔凈。因此，每年每畝城市綠地應(yīng)補(bǔ)償20元，這部分應(yīng)由政府與公眾分擔(dān)。可考慮從現(xiàn)有的從業(yè)人員收入中收取一定的費(fèi)用，如收取基本工資總額的0.5%作為生態(tài)公益林的補(bǔ)償費(fèi)。鼓勵(lì)全社會(huì)通過植樹造林，認(rèn)種、認(rèn)養(yǎng)等方式參與重點(diǎn)生態(tài)公益林、社團(tuán)林、公司林、紀(jì)念林的建設(shè)和保護(hù)，認(rèn)種、認(rèn)養(yǎng)單位或個(gè)人與縣級(jí)以上林業(yè)主管部門簽訂認(rèn)種、認(rèn)養(yǎng)協(xié)議。

3.4 通過市場(chǎng)化途徑拓寬資金來源是建設(shè)合理生態(tài)公益林效益補(bǔ)償制度的有力補(bǔ)充

通過市場(chǎng)化途徑拓寬資金來源，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)在效益補(bǔ)償方面的良性互動(dòng)。一是開展森林碳匯項(xiàng)目交易，利用我國(guó)現(xiàn)有的人工林，通過CO2排放權(quán)交易制度，開展清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）項(xiàng)目，探索與發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)行碳匯交易，籌集資金；二是發(fā)行生態(tài)公益彩票，由中央政府授權(quán)并下達(dá)發(fā)行額度，縣級(jí)以上政府建議參考體育彩票的發(fā)行方法，發(fā)行綠色彩票，彩票收入的50%獎(jiǎng)勵(lì)彩民，20%用做發(fā)行費(fèi)用，30%用做生態(tài)公益林補(bǔ)償資金，由中國(guó)森林生態(tài)補(bǔ)償基金會(huì)管理使用；三是發(fā)行生態(tài)公益?zhèn)哉?fù)債的方式取得補(bǔ)償資金，用于補(bǔ)償生態(tài)公益林的建設(shè)與保護(hù)及其生態(tài)效益的提供者。

3.5 分類分級(jí)補(bǔ)償是建設(shè)合理生態(tài)公益林效益補(bǔ)償制度的最終目的

由《白云區(qū)生態(tài)公益林效益補(bǔ)償資金管理辦法》可知，雖然該補(bǔ)償辦法已經(jīng)把公益林進(jìn)行了分類分級(jí)補(bǔ)償，但對(duì)其分類只是考慮到了林區(qū)所屬的類別，并沒有考慮到樹齡、樹種、經(jīng)營(yíng)者承包的范圍等因素。（1）不同類的樹木實(shí)行分類分級(jí)補(bǔ)償。（2）同類樹木按樹種補(bǔ)償。（3）同種樹木按樹齡補(bǔ)償。（4）以經(jīng)營(yíng)者承包的范圍為指標(biāo)，建立梯度式補(bǔ)償制度。（5）對(duì)于私人種植公益林給與土地和資金等方面的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于生態(tài)區(qū)位重要、補(bǔ)償資金落實(shí)到位、管護(hù)成效顯著、整體森林質(zhì)量高的公益林單位和個(gè)人實(shí)行提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和給與相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)的機(jī)制，反之降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和給與相應(yīng)懲罰的機(jī)制。（6）在同級(jí)別的林區(qū)中，按林地類型實(shí)行差異化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。（7）以生態(tài)效益為標(biāo)準(zhǔn)分配補(bǔ)償金，這是實(shí)行補(bǔ)償金的最終目的，應(yīng)該增加該指標(biāo)的權(quán)重。（8）按主體功能區(qū)劃分進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。這樣有利于充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民保護(hù)、管理和建設(shè)好生態(tài)公益林，為生態(tài)文明建設(shè)貢獻(xiàn)自己的力量。

3.6 通過自身挖潛是建設(shè)合理生態(tài)公益林效益補(bǔ)償制度的力量之源

（1）調(diào)整林種、合理分布，利用林下空間資源間種、套種經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的植物。（2）在資源原產(chǎn)地建立加工廠，利用林下產(chǎn)品進(jìn)行采集加工、處理、包裝。（3）生態(tài)公益林具有維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、保持生態(tài)平衡、保護(hù)生物多樣性的功能，應(yīng)積極鼓勵(lì)與上述功能密切的利用方式。（4）建立依靠政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多元籌資機(jī)制所形成的生態(tài)效益補(bǔ)償基金。目前，廣州市的公益林補(bǔ)償金是以中央省市縣（區(qū)）財(cái)政支持為主，這樣不利于公益林的長(zhǎng)久發(fā)展，應(yīng)當(dāng)按照“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則建立全社會(huì)共同參與，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償為主的運(yùn)營(yíng)模式。通過自身挖潛，拓寬了補(bǔ)償資金的來源渠道，能改變“輸血式”生態(tài)補(bǔ)償為“造血式”生態(tài)補(bǔ)償。拓寬當(dāng)?shù)厝嗣窬蜆I(yè)渠道，提高了經(jīng)濟(jì)收入和生存技能。另外，收入的增加也會(huì)逐步降低他們對(duì)補(bǔ)償?shù)囊蕾囆浴?/p>

4 該論文的創(chuàng)新點(diǎn)

（1）大膽探討了國(guó)家在公益林建設(shè)方面，應(yīng)當(dāng)給與產(chǎn)權(quán)、財(cái)政、稅收、價(jià)格、信貸等方面大力支持的可行性；（2）探討了向受益單位和個(gè)人征收生態(tài)補(bǔ)償稅的標(biāo)準(zhǔn)；（3）在原來的分類分級(jí)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，探討了綜合考慮主體功能區(qū)、級(jí)別、林分、樹種、樹齡、生態(tài)效益等綜合因素，實(shí)施差異化補(bǔ)償?shù)目尚行裕唬?）探討了通過發(fā)展生態(tài)旅游和開展森林碳匯項(xiàng)目交易等市場(chǎng)途徑增加補(bǔ)償來源的可能性；（5）探討了通過自身挖潛，提高公益林生態(tài)效益和促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的可行性。

5 結(jié)語

建立合理的生態(tài)公益林效益分類分級(jí)補(bǔ)償制度，是生態(tài)公益林建設(shè)過程中最主要的一環(huán)，是發(fā)展公益林業(yè)、民生林業(yè)、文化林業(yè)、創(chuàng)新林業(yè)、和諧林業(yè)的科技需求，也是依法治林和全面深化林業(yè)改革的必然要求，更是堅(jiān)持和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的核心要求。該文綜合了考慮國(guó)家、受益單位、受益?zhèn)€人、分類分級(jí)補(bǔ)償辦法、自身挖潛等綜合因素并制定補(bǔ)償制度，并取得了一些創(chuàng)新性的成果，這樣有利于實(shí)施分類分級(jí)補(bǔ)償，真正將生態(tài)公益林效益補(bǔ)償制度的效果落到實(shí)處；有利于充分調(diào)動(dòng)各方面造林、育林、護(hù)林的積極性，鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民保護(hù)、管理和建設(shè)好生態(tài)公益林，穩(wěn)步擴(kuò)大生態(tài)公益林面積，提升公益林質(zhì)量，增強(qiáng)公益林生態(tài)功能，努力把生態(tài)公益林建設(shè)成樹種多樣、結(jié)構(gòu)合理、功能齊全、生態(tài)效益和社會(huì)效益長(zhǎng)期穩(wěn)定的森林生態(tài)體系。為建設(shè)美麗中國(guó)創(chuàng)造更好的生態(tài)條件，為生態(tài)文明建設(shè)貢獻(xiàn)自己的力量。廣州市現(xiàn)行生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建尚不完善，還存在許多問題，因此如何構(gòu)建科學(xué)合理的“廣州市生態(tài)公益林質(zhì)量評(píng)價(jià)模型”和建立“廣州市生態(tài)公益林質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)”將是今后重點(diǎn)的研究方向。

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