我國財政社會保障支出問題研究

王凌云 尹玉業(yè)

摘要：社會保障是保證民生的最根本的制度安排，而財政是社會保障制度運轉的基礎，財政既作為社會保障制度的直接資金來源，又承擔著社會保障制度的兜底責任。本文根據財政學的基本理論，綜合運用多種分析方法對山東省財政社會保障支出狀況進行了系統研究，從山東省財政社會保障支出的規(guī)模、結構和效益等方面進行分析，探究其所存在的問題，并提出了相應建議。

關鍵字：財政社會保障支出；社會保障；財政學

社會保障制度作為國家的基本制度，既調節(jié)社會公平，保障民生，又緩和經濟，提高社會成員生活水平，是社會的“安全網”和經濟的“穩(wěn)定器”，但是該制度在實施中暴露出很多問題，嚴重影響了社會保障制度功能的發(fā)揮。財政社會保障支出是社會保障制度中的一個重要元素，它直接反應了政府對于社會保障工作的重視程度，間接反映了社會保障制度在一個國家或地區(qū)內的發(fā)展水平和運行狀況。財政社會保障支出的適度與否對國家財政和整個社會經濟的健康發(fā)展有著相當大的影響。

在國家統一的制度安排下，各省政府具體安排本省對社會保障的財政支出。山東是一個人口大省，社會保障制度的合理與否關系到更多人的生存安危。雖然山東省的經濟不斷發(fā)展，但是貧富差距也愈來愈大，而社會的調節(jié)機制社會保障制度并未發(fā)揮應有作用，這其中財政社會保障支出制度的不合理占很大比例。雖然山東省財政社會保障支出不斷增加，但財政社會保障支出占地區(qū)內生產總值（GDP）的比重，以及占財政總支出的比重變化不大，與國內其他省份相比保障水平偏低；財政對社會保障各項目的結構安排不合理；城鄉(xiāng)二元化格局仍未被打破，農村社會保障水平過低；財政社會保障支出的效益不明顯等。對于山東省財政社會保障支出中存在的問題進行研究，可以為完善山東省的財政社會保障制度提供理論基礎，充分發(fā)揮財政對社會保障的調節(jié)作用和社會保障對社會的調節(jié)作用，對于保持社會保障可持續(xù)發(fā)展，避免財政危機具有現實意義。

一、財政社會保障支出的基礎理論

（一）、財政對社會保障支出的支持結構

社會保障制度包括社會保險、社會福利、社會救濟和優(yōu)撫安置四部分，所以我國財政社會保障支出包括社會保險支出、社會福利支出、社會救濟支出和優(yōu)撫安置支出。社會福利、社會救濟和優(yōu)撫安置屬于純粹的公共產品，其支出屬于公共財政對社會保障支出的轉移支付的部分財政對其承擔全部責任，而社會保險屬于準公共產品，覆蓋對象是勞動者，勞動者和企業(yè)共同負擔其基金來源，政府對社會保險支出只負擔其收支缺口。

（二）、財政社會保障支出的基礎理論

經濟學從產品消費的角度把社會產品與服務分為三大類：公共產品、準公共產品和私人產品。公共產品和準公共產品由于具有公共性，需要由政府來提供，而私人產品由于同時具有排他性和競爭性，需由市場來提供。自由經濟理論要求政府只介入市場失靈的部分，而社會保障制度便是因市場經濟失靈造成的社會不公的相生物，屬于準公共產品，需要政府提供。

（三）、財政社會保障支出統計口徑界定

本文主要探討的是山東省的財政社會保障支出，但由于對于財政社會保障支出的統計口徑學術界尚未形成統一的觀點，根據本文的研究需要及研究意義，采用的財政性統計口徑包括撫恤和社會福利支出、行政事業(yè)單位離退休經費支出、社會保障補助支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出。

二、山東省財政社會保障支出的現狀

（一）、山東省財政社會保障支出規(guī)模

數據顯示，山東省的地方財政收入大體上是呈遞增趨勢增長的，山東省財政社會保障支出的絕對數值也呈遞增趨勢，同時其增長幅度與山東省的財政收入的增長幅度大體一致，例如2005年和2006年的山東省地方財政收入分別為1073.1億元和1356.3億元，增長比例為26.39%，而山東省財政社會保障分別為216.3億元和263.1億元，增長比例為21.63%。與我國整體的財政收入和財政社會保障支出增長趨勢是相一致的，2007-2009年我國公共財政收入分別為51322億元、61330億元和68518億元，財政社會保障支出也呈相應的遞增趨勢。

從財政社會保障支出占財政收入規(guī)模的比例來看，2005年所占的比例為20.16%，2006-2011年財政社會保障支出占財政收入的比例分別為19.40%、17.26%、19.25%、25.44%、24.27%、24.96%。從上述比例可以看出，2005-2007年山東省對社會保障的財政支持的相對力度逐年降低，而在2008年開始財政投入比例逐年增長，并穩(wěn)定在24%左右。

（二）、山東省財政社會保障支出結構分析

經過多年的探索改革，山東省的社會保障制度逐漸完善，但財政社會保障支出結構還存在一定問題。財政社會保障支出結構體現了政府對社會保障的投入重點和方向。山東省財政社會保障支出的絕對規(guī)模在不斷擴大，但相對規(guī)模變化不大。因此，如何優(yōu)化財政社會保障支出結構成為提高財政社會保障資金使用效率的主要途徑，如何將有限的資源用在最需要的地方更具現實意義。本文為了更直觀的研究財政社會保障支出項目，選取了社會福利、社會救助、社會保障補助支出中的財政對社會保險基金的補助等項目進行研究。

表1. 山東省財政社會保障支出項目結構 （單位：萬元）

2003 2004 2005 2006 2007

社保總支出 1456251 1702809 2163025 2630958 3525219

社會福利 9824 10026 13781 22591 25881

社會救助 52201 61569 88990 109341 178290

財政補助 47510 101567 133752 255862 306144

資料來源：山東省統計年鑒

根據資料可以看出，在整個財政社會保障支出中，用于對社會保險基金補助的比例最高，社會救助次之，社會福利最低。既反映了山東省政府對社會保障各項目的重視程度不同，根據各項目的功能和公平性程度又可以反映政府對公平的偏好程度。社會保險是社會保障體系中的主要組成部分，是覆蓋面最廣的項目。雖然社會保險是社會保障中最重要的部分，但是由于社會保險的資金主要來源于社會成員的供給，在社會保障項目之中公平性最差。社會救助是整個社會保障制度和社會穩(wěn)定系統的第一道防線。數據顯示山東省的社會救助近幾年穩(wěn)中有升。理論上我國的社會福利是高于社會救助的，但實踐中經常與救助混為一談，并且社會福利是在社會救助的基礎之上的，所以社會救助大于社會福利部分在我國現階段是有必要的。

三、山東省財政社會保障支出存在的問題

（一）、山東省財政社會保障支出規(guī)模不合理

根據上述分析可知，山東省的財政社會保障支出所占地區(qū)生產總值的比例低于國家計劃要求比例。在經濟發(fā)展水平顯著提高情況下，整個國家的貧富分化更加嚴重，而且仍然在向擴大的方向發(fā)展，而財政對社會保障支出的支持相對變化不明顯，社會保障制度應有的調節(jié)作用并沒有發(fā)揮出來。山東省還需要加大財政對社會保障制度支出的支持比例，并且增加幅度應與經濟發(fā)展水平相適應，同時，大力發(fā)展山東省的經濟總量是關鍵。

（二）、山東省財政社會保障支出項目結構不合理

在社會保障財政投入一定的情況下，將資金合理分配在社會保障各項目之中是提高效益的有力工具。而山東省的財政社會保障支出項目結構存在不合理之處，對社會保險的投入力度最大，社會保障中最能體現社會公平性的是社會救助和社會福利，而社會救助是最基礎的保障項目。山東省支出結構不均衡過于集中于社會保險，這不僅造成社會保障的公平性調節(jié)功能不能得以有效發(fā)揮，而且使得財政對社會保障支持的效益下降。

四、對策建議

（一）、增加地方財力

經濟的發(fā)展是各項政策實施的物質基礎，同樣的財政社會保障支出的水平與當地經濟發(fā)展有著緊密聯系，社會保障水平的提高主要依賴經濟的發(fā)展。完善山西省財政社會保障的支出從根本上是要把“經濟蛋糕”不斷做大。山東省是一個人口大省，勞動力資源豐富，而勞動力資源是所有資源中唯一具有能動性的，因此，充分發(fā)展山東省的教育事業(yè)，培養(yǎng)精英人才，借當地人力優(yōu)勢提高生產力，把山東省的“經濟蛋糕”做大。同時，加快發(fā)展高新技術產業(yè)，提高傳統產業(yè)的生產效率和環(huán)保指數，重點開發(fā)新型技術，推動產業(yè)結構優(yōu)化升級。

（二）、中央和地方的社會保障財權事權一致化

中央和地方實行分稅制后地方的財政權力減小，而地方責任卻沒有變化。目前中央與地方在社會保障領域缺乏明晰的職責分工，支出責任的劃分彈性大。中央與地方政府之間“缺位”和“越位”現象并存。中央政府是社會保障事業(yè)的總指揮，負責重點是社會保障品項目，卻一直處于“半缺位”或“缺位”狀態(tài)。而地方政府更了解當地居民的社會保障需要，可以擁有更大的自主權調節(jié)社會保障各項目的支出，但地方政府負責的城市最低生活保障項目，中央政府卻承擔了大量的財政投入，造成中央政府的“越位”和地方政府的“缺位”。權力的分配是以責任為基礎的，權力大小應該和責任大小相一致。

（三）、優(yōu)化財政社會保障支出結構

在財政對社會保障投入一定的情況下，優(yōu)化財政社會保障支出結構是提高效益的有力工具。山東省經濟發(fā)展水平在全國范圍內，屬于中等水平，可以考慮在現行的社會保障制度下，采取措施促使省財政進一步加大調整財政社會保障支出結構的力度。山東省財政杜會保障支出結構的不合理不僅存在于財政社會保障項目支出，城鄉(xiāng)分配也不盡完善。在農村貧困人口占絕對多數的情況下，山東省對農村的社會保障支持力度卻不如城市，區(qū)域支出上也有明顯差距，均衡發(fā)展各地經濟的同時，在財政社會保障支出上有所偏重和扶持，在社會保障方面做到因地制宜，維持好公平與效率的關系。

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