中國利用外商直接投資政策的回顧

張平

摘要：20世紀90年代以來，經濟全球化的特征越來越明顯，其中最直接的表現之一就是外國直接投資（FDI）的迅速增長，FDI被認為是近20多年來世界貿易和經濟增長的主要動力。中國自1978年實行改革開放以來，制定了一系列吸引外資的政策，在包括政策及其他多種優勢因素的作用下，中國成為對FDI最具吸引力的發展中國家。外商投資成為了中國經濟的重要組成部分，對中國的經濟產生了重大影響。隨著中國經濟的發展變化，吸引外資的政策也不斷演化。

關鍵詞：FDI；外商直接投資；政策回顧

一、引言

中國自1978年改革開放以來，經濟持續高速增長，這種持續高速增長被稱之為“中國奇跡”，而創造“奇跡”的一個重要因素就是開放國門，引進外資。中國吸引外商直接投資已經30多年。伴隨著中國的改革開放進程，中國也已成為世界上最具吸引力的投資目的地之一。截至2014年，中國累計使用外商直接投資超過1.5萬億美元，利用外資金額自1993年開始連續22年居發展中國家首位。即便是金融危機后的2008至2014年，中國每年新批準設立外商投資企業都在2萬家以上，實際利用外資受國際經濟形勢的影響，雖然也有波動，但總體依舊上升，從2008年的924億美元增長到2014年的1195.6億美元，2014年，外資流入量首次成為全球第一，超過美國。

在這30多年的發展歷程中，外資企業成為中國經濟社會發展中的重要力量。據商務部統計數據顯示，2014年，外商投資企業出口額10747億美元，同比增長2.9%，進口額9093億美元，同比增長3.9%，外商投資成為了中國經濟的重要組成部分，對中國的經濟產生了很大影響。與此同時，利用外資的方式也呈現多樣化趨勢。中國利用外資最多的方式是三資企業（外商獨資、中外合資、中外合作），其中，隨著對股權限制要求的放寬，外商獨資比重持續擴大，占全國實際吸收外資的比重由1997年的34.2%上升到2014年12月的79.1%。同時，并購、投資基金、證券投資、BOT、TOT等一些新的投資方式也得到積極探索，取得一定發展。大型跨國公司對中國的投資增長迅速，目前世界500強在中國都有投資。

二、中國吸引外資政策和實踐的特點

這些令人矚目的成績是在不斷探索和改進中取得的，30多年來中國的外資政策逐步發展完善，回顧歷程，中國的外資政策和吸引外資的實踐有這樣幾個特點：

第一，從利用外資的目標上看，初期是為了彌補資金和外匯的短缺，之后提出了“以市場換技術”，目標是獲得跨國公司的先進技術。當前的目標是利用外資提升國內產業結構和技術水平，并推動外資向中西部地區轉移，縮小地區差距。

第二，從政策方面來看，從全面對外資的優惠逐步過渡到“產業優惠為主，區域優惠為輔”；法律方面也逐步發展完善，針對外商投資，商務部正在起草新《外資法》草案，有望將《公司法》、外資三法（《外資企業法》《中外合資經營企業法》《中外合作經營企業法》）合并，出臺統一的《外國投資法》。

第三，從區域的角度看，中國的對外開放是從東部沿海逐步向內陸地區推進的，各區域享受的政策傾斜力度和時間是有差異的。

第四，由“引進來”到“走出去”，實施“一帶一路”戰略。

三 、中國利用外資的政策演變

下面將根據上述幾個特點，對30多年的開放實踐和外資政策進行梳理總結，可以分為以下五個階段。

（一）、經濟特區的試驗階段（1979-1983年）

1979年7月，中國政府決定在廣東、福建兩省開始建立對外開放的試驗區，同年，頒布了《中華人民共和國中外合資經營企業法》，允許外國投資者與國內企業組建合資企業，這部法律為外商直接投資規定了基本的法律框架。1980年5月，正式把深圳、珠海、汕頭、廈門設立為經濟特區，在政策上給予審批權限、外匯資金、財政信貸、稅收優惠和原材料供應等方面的支持，以吸引毗鄰的香港澳門的投資。1983年國務院召開第一次全國外資工作會議，發布《關于加強利

用外資工作的指示》，就進一步利用外資進行了相關指示。這個時期，絕大部分的外商直接投資來自于港澳臺華人地區。1979-1983年間，只有1558個外商投資項目，合同外資金額為68.75億美元，實際投資額為26.85億美元，平均每年只有幾億美元。吸引外資的目的是彌補建設資金和外匯的極度短缺。

（二）、從沿海逐步向內陸地區推進（1984-1991年）

1984年開始，在經濟特區利用外資取得成功的示范下，中國政府決定開放更多的地區，1984年開放大連、天津、青島等14個沿海港口城市。1985年，開放長江三角洲、珠江三角洲、閩南廈漳泉三角地區和遼東半島、膠東半島。1990年開發和開放上海浦東，實行經濟技術開發區和某些經濟特區政策。1991年，國務院相繼批準上海外高橋、深圳福田、沙頭角、天津港等沿海重要港口設立保稅區，發展保稅倉儲、保稅加工和轉口貿易。對外開放由經濟特區逐步擴大到沿海、沿江、沿邊地區，初步形成從沿海向內地推進的格局。在法律方面，陸續頒布了《外商獨資企業法》以及《獨資企業法》的實施細則和《合作企業法》。1990年《中外合資企業法》進行了修改，放松了對外資企業的限制等。1984-1991年，利用外資項目累計40945個，合同利用外資金額456.21億美元，實際利用投資額223.73億美元，平均每年利用27.97億美元，比第一階段有了長足發展。這個階段來自臺灣的投資有較快增長。從吸引外資的目的看，除了要繼續補充建設資金和外匯的不足，還提出要“以市場換技術”，希望通過出讓部分市場份額換跨國公司的技術。從區域分布上看，1984-1991年，91%的FDI分布在東部地區，其他地區合計為9%。

（三）、全面開放階段（1992-2000年）

1992年，鄧小平南巡講話之后，中國對外開放和經濟體制改革打開了新局面。國務院決定在沿海對外開放的基礎上，擴大對外開放的范圍，實現沿江（長江）、沿線（隴海線、蘭新線）、沿邊（邊境）對外開放，從而在全國范圍內形成了全面開放的格局。在以邊境和內陸城市為主的開放過程中，除邊境城鎮對上述政策存在某些具體操作性問題以外，其余地區都實行沿海開放城市的政策。在對外資的政策方面，1995年6月，國務院發布了《指導外商投資方向暫行規定》和《外商投資產業指導目錄》，1996年4月取消了對外資企業進口設備免征進口稅的優惠待遇。同時中央政府下放了外商投資的審批權限，投資金額低于3000萬美元的項目由地方政府自行審批。1992-2000年，實際使用外商直接投資3233億美元，年均利用外資金額達到359億美元，而且自1992年后，中國連續多年成為發展中國家吸收FDI最多的國家。這一時期，以全球500強為代表的大型跨國公司紛紛來華投資，無論是投資規模、還是技術水平都有很大的提高，中國逐步成為了“制造業大國”。

（四）、加入WTO后調整外資利用政策時期（2001—2008）

2001年中國正式加入世界貿易組織，對外開放進入了一個新階段。在外資立法方面，2000年和2001年，根據世貿組織的有關要求，中國相繼修訂了《中外合資企業經營法》、《中外合作企業經營法》、《外資企業經營法》三部主要外資法律，取消了對外資企業的很多限制性規定。并根據WTO的規定，逐步放開包括金融、電訊等在內的服務業。從投資領域看，2002年開始開始實行新的《外商投資產業指導目錄》，對外資的經營限制進一步放松，農業、基礎設施建設、高科技產業繼續成為鼓勵外商投資的領域，電信、電力、供水等也成為可以投資的領域。隨著中國經濟的發展變化，對外資的優惠政策也適時調整，2007年修改了企業所得稅法，統一了內外資企業的所得稅。隨著跨國并購投資的增加，2008年通過了《反壟斷法》。擴大開放領域，鼓勵外資投向高端制造業、高新技術產業、現代服務業、新能源和節能環保產業。嚴格限制“兩高一資”和低水平、過剩產能擴張類項目。

從區域角度看，補充修訂《中西部地區外商投資優勢產業目錄》，增加勞動密集型項目條目，鼓勵外商在中西部地區發展符合環保要求的勞動密集型產業。對符合條件的西部地區內外資企業繼續實行企業所得稅優惠政策，保持西部地區吸收外商投資好的發展勢頭。對東部地區外商投資企業向中西部地區轉移，要加大政策開放和技術資金配套支持力度，同時完善行政服務，在辦理工商、稅務、外匯、社會保險等手續時提供便利。鼓勵和引導外資銀行到中西部地區設立機構和開辦業務。

2001年加入WTO后，外商直接投資持續增長，2002年達到527.43億美元，首次超過500億美元，2008年達到924億美元。2001-2008年實際使用外商直接投資5043億美元，年均630億美元，中國吸收外資連續16年位居發展中國家首位。中國吸收FDI的目標是通過利用外資引進國外先進技術、管理經驗，把利用外資同改善國內產業結構、提高技術水平、改變經濟增長方式結合起來。同時要鼓勵外資到中西部和東北地區投資，改善外商投資區域分布嚴重失衡的狀況。

（五）、“引進來”和“走出去”相結合，實施“一帶一路”戰略（2010—）

長期以來，我國對外開放重點在東南沿海，廣東、福建、江蘇、浙江、上海等省市成為了“領頭羊”和最先的受益者，而廣大的中西部地區始終扮演著“追隨者”的角色，這在一定程度上造成了東、中、西部的區域失衡。“一帶一路”尤其是“一帶”起始于西部，也主要經過西部通向西亞和歐洲，這必將使得我國對外開放的地理格局發生重大調整，由中西部地區作為新的牽動者承擔著開發與振興占國土面積三分之二廣大區域的重任，與東部地區一起承擔著中國走出去的重任。同時，東部地區正在通過連片式的“自由貿易區”建設進一步提升對外開放的水平，依然是我國全面對外開放的重要引擎。

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