老年社會福利制度：補缺模式與機制模式的比較

夏艷玲

[內容摘要]隨著老齡化速度加快、高齡化程度加深，老年社會福利問題愈加凸顯。美國、瑞典等國家普遍較早地進入人口老齡化社會，在積極應對老齡化、提供完善的老年社會福利服務方面做出了許多有益的探索。在老年社會福利的發展和改革中，有很多一致性內容和特點，足以體現國際老年社會福利服務體系的發展趨勢。本文運用比較分析的方法，重點對兩個國家的人口老齡化情況、老年社會福利制度立法情況、養老服務模式和老年福利服務遞送機制進行比較分析，總結其重要特征以對中國老年社會福利服務建設提供借鑒。提出我國需要培育發展型的老年社會福利政策理念，加快建設以居家養老為重點的養老服務體系，完善制度建設，形成全社會共同參與的老年社會福利服務遞送機制。

[關鍵詞]老年社會福利；補缺模式；機制模式；美國；瑞典

[中圖分類號]F810 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-8306（2015）01-0119-10

中國近年來老齡化現象異常嚴重。我國第六次人口普查的數據顯示，截止到2010年11月1日，我國大陸人口60歲及以上人口為1.78億人，占我國總人口的13.26%，65歲及以上人口為1.19億人，占總人口的8.87%，與2000年“五普”時相比，老年人口增加了4753萬人，比重上升近3個百分點。2012年中國勞動力資源總量首次出現了絕對下降的情況，日益加劇的老齡化對中國未來的社會養老保險和老年社會福利服務提出了嚴峻的挑戰。盡管我國目前社會養老保險已經實現制度全覆蓋，然而老年社會福利服務嚴重滯后，與經濟社會發展不相適應。在經濟轉型時期，城鄉二元經濟結構的現實背景下，城鄉社保差異較大，一些農民工、靈活就業人員、中小民營企業職工常常沒有參與到制度中來，或者保障水平較低，極易形成老年貧困人群。在老年社會福利服務資源配置上，城鄉配置嚴重非均等化，東中西部的地區差異也比較明顯，不同所有制養老機構的資源配置失衡，管理體制不順，民間社會參與力度低，我國老年社會福利制度亟須改革發展。

在老齡化社會背景下，加快老年社會福利制度建設已經形成共識，但是大多研究局限于某一種老年社會福利制度的介紹分析和研究，很少有對兩種不同的老年福利制度類型下典型國家的對比分析，因此，本文期待通過不同類型老年福利制度的比較分析，探討老年社會福利制度的發展規律。美國作為補缺型社會福利模式的代表者之一，瑞典作為機制型的社會福利模式之一，雖然兩國老年社會福利制度模式不同、政治社會文化背景不同，但是兩國都普遍較早地進入人口老齡化社會。在老年社會福利的發展和改革中，有很多一致性內容和特點，足以體現國際老年社會福利制度的發展趨勢。因此，本文擬以這兩個國家的老年社會福利制度作為典型進行分析，可以讓我們在如何從社會福利上體現以老年人為本，如何發揮政府、市場、社會功能等方面獲得靈感，建設和改革具有中國特色的老年社會福利服務體系。

一、補缺模式與機制模式概述

規范性分析的社會福利模式分類常用的有兩種。第一種是“補缺型”“機制型”。20世紀60年代，根據國家在社會福利供給中承擔的職能，著名的社會學家威林斯基和萊博克斯提出了“補缺型”和“機制型”兩種常用的社會福利類型。它確認了政府在個人遇到社會風險時候所起的作用。第二種是艾斯平-安德森根據勞動力“去商品化”程度等指標將西方福利國家分為三種類型：即自由主義型福利（盎格魯-撒克遜型），如美國。保守主義型福利（歐洲大陸型），如德國；社會民主主義型福利（斯堪的納維亞型），如瑞典。在老年社會福利制度上，以美國和瑞典等國家最為典型，美國將自由主義文化下的補缺型老年福利的特點詮釋較好，瑞典在社會民主主義的意識形態引導下形成了機制型老年福利。如表1所示。

“補缺型”是指國家的社會福利機構只有在其他“正常”的供給渠道如家庭和市場不能維持時，才應為遇到困難的人提供幫助。補缺模式是在英國《濟貧法》的基礎上發展起來，針對工業化進程中的一些由于年老、殘疾和喪失父母而被迫生活在貧困中的“無助者”才有資格接受國家的救助。救助是建立在需求而非繳費的基礎上。勞動力的去商品化程度較低，接受救助也容易受到社會歧視。在這種模式中，國家在社會福利供給中的責任是市場的補充，負最低限度的責任是一種選擇性社會福利制度，以美國、加拿大等國為代表。

“機制型”把社會福利當作工業社會正常的和第一線的功能，把社會福利支付制度化了。因為隨著工業化進程的推進，人們對于貧困原因的認識進一步深化，開始意識到貧困并非個人原因所致，土地的流失，家庭、教會、行會等保障日益弱化，工業風險凸顯，貧困等社會問題嚴峻。因此，社會福利應該作為社會經濟安全運行必不可少的社會機制。一方面，機器大工業的快速積累為這種模式奠定了物質基礎；另一方面，也迎合了工人權利意識覺醒的需要和官僚制國家行政職能擴張的需要。這種模式起源于德國的《社會保險法》，并在瑞典等各國發展到極致。在社會福利的提供中，國家的責任是首要的，市場是補充的。不僅保障公民最低限度的生活水平，努力促進所有人的福利水平，而且通過提供一系列的社會服務最大限度地促進社會平等和政治參與。

二、美國、瑞典人口的老齡化與老年人生活情況

美國是世界上經濟最發達的國家，2010年，人均GDP為42486美元，人口總量3.122億人，是世界第三人口大國。美國自1944年成為老年型國家后，2010年65歲以上老年人人口比重為13.1%，撫養比是49%，平均壽命男76.4歲、女81.2歲，退休年齡為66歲，62歲之后可以提前退休。總體而言，美國老齡化時間比較早，老齡化相對比較嚴重。但是，美國社會福利事業發展較早，政府提供各種保險，養老產業也比較發達，受自由主義文化影響，老年人自身生活自由獨立，美國老年人已經基本解決了經濟保障問題，社會各界更為關心的問題是如何實現更好的養老，如何更好實現老年事業健康發展。

瑞典是個深度老齡化的國家，2010年65歲以上老年人比重達到18.2%。據統計，瑞典65歲以上的老人有7.8%仍在工作，是世界上首個80歲以上的高齡老人超過人口總數5%的國家。2010年男性平均壽命79.7歲，女性平均壽命83.7歲。退休年齡是65歲，61歲可以提前退休，人口撫養比是53.3%。但是，作為“斯堪的納維亞模式”的代表，瑞典以高福利著稱于世，國家和集體發給的養老金和各式的經濟福利是老年人的主要經濟來源，普遍周全的養老服務滿足了老年人的生活照料需求。并且瑞典人普遍重視獨立，積極的勞動力市場政策也鼓勵老年人選擇“第二次創業”，發揮余熱，因此老年人就業率也較高。

總之，美國、瑞典老年人經濟生活比較獨立，老年人經濟收入比較高，不僅能夠維持自身的生活供給，并且生活水平較高，不會對社會與家庭造成較大的壓力。因此，美國、瑞典兩國養老觀念比較開放，依靠家庭養老較少，獨立享受老年人的生活。在老年收入保障上，與美國相比，瑞典的老年人則依靠政府較多，這與其長久以來實行國家福利的機制模式是密不可分的。相比之下，中國的人口老齡化基數大，老齡化速度快，未富先老，使得我國老年社會福利制度迫切需要完善。

三、美國、瑞典老年社會福利制度的比較分析

在日趨老齡化的社會環境下，健全的老年社會福利制度體系可以提升老年社會福利水平和改善老年人生活的品質。考察美國、瑞典老年社會福利制度體系的運行發展狀況，可以根據現階段老年人社會福利的內容，從下述三個維度來對這兩種典型的福利模式進行比較，包括政策體系、福利服務體系、福利服務遞送。

（一）老年社會福利政策體系比較

美國老年社會福利相關的政策始于1935年美國國會頒布的《社會保障法》實行養老保險，1965年頒布了《老年法》，1966年頒布了《醫療照顧保險法案》，還有《老年人志愿工作方案》、《老年人社區服務就業法》、《老年人的住房補助》等法律法規對美國的老年福利制度進行了詳細規定。目前，老年退休、遺屬和老年健康保險等項目，成為社保體系中開支最大的項目。

瑞典是福利國家的典范，于1913年頒布了《國民普遍年金保險法》，開始了老年社會福利的制度化建設，老年社會保障制度已有百年的歷史。1983年實行的《健康與醫療服務法案》，1997年通過的《瑞典社會服務法修正案》，初步形成了較為完善的老年福利體系。2002年，瑞典頒布了新的《社會福利法》，明確了瑞典老年福利政策的目標就是確保老年人能夠不被社會所排斥，能平等且廣泛地參與社會生活，分享社會經濟成果，獨立生活，并享有較高的福利水平和高質量的福利服務。

從時間上看，美國正式開始對老年福利作出法律規范是在20世紀30年代，當時正是第一次世界經濟危機，美國國內經濟大蕭條，所以政府不得不開始有計劃的干預市場，但由于國內保守派的抵制和自由主義思想的影響，政府干預市場的范圍和層次始終有限；而瑞典對于老年社會保障的立法已有一百多年的歷史，其老年社會福利的文化和實踐和美國迥然不同。

從范圍和內容上看，美國老年福利政策體系更多的側重于層次較低的社會救助層面，對老年貧困群體、少數民族老年群體等特殊群體照顧較多，鼓勵普通人自我養老，通過老年產業來養老，政府的“補缺型”特征明顯；而瑞典政府對于老年福利制度的干預在廣度和深度上遠遠強于美國，百年的沉淀使得瑞典的老年福利政策體系更加全面和完善。它的法律更加強調政府在老人生活方方面面的責任，涵蓋老年保障、健康保障、老年參與、精神保障等內容。

（二）老年社會福利服務體系比較

美國老年社會福利服務體系較為全面，內容豐富。從養老服務的場所看，首先，居家養老是最普遍的養老方式，老年人除了在家中可以得到照料外，美國的私人養老企業和機構采取各種上門服務措施，如小時工、送飯和專業護理服務。其次，是以護理院和部分輔助生活設施為主的機構養老。護理院根據護理的專業程度不同，分為一般照顧型護理院和護理照顧型護理院。據統計，在這些護理院的所有服務中，長期照料服務是主要業務。2005年，美國大約有900萬65歲以上老年人需要長期照料服務。根據美國衛生部的調查，大約有40%的65歲以上老年人會人駐長期照料服務機構，其中10%的老年人在服務機構居住時間在5年以上，直至死亡。根據美國衛生部全國衛生統計資料，2002年美國有160萬人居住在18000個護理院，人均年支出約57000美元，所有護理院總支出為930億美元。其中，60%由聯邦和州政府支出，27%由個人支付，12%由第三方私立機構（商業保險公司）支出，1%由慈善等機構支出。部分輔助生活設施是在老年人集中居住環境中，由共同的服務人員提供生活照料服務和護理服務。1997年，全美共有28000家生活輔助設施，服務100多萬老年人。最后，老年人社區服務是由以日間照料服務為主的臨時照料服務和公共老年人公寓組成。公共老年人公寓根據照料的種類和強度不同，又可分為獨住型、協助型、特護型。公寓的使用對象依次是生活能自理的老人、生活部分能自理的老人、生活完全不能自理的老人。特護型公寓不僅需要提供日常生活服務，而且還要求有持續全面的健康服務。部分老年公寓經費來自于政府補貼或者慈善機構捐款，其收費比較低但門檻高。

“機制型”模式下的瑞典，在老年社會福利制度中，強調國家的福利國家角色，在照顧老人方面起主導作用，家庭贍養老人的角色是邊際的，基于公民資格和居住資格的普遍式養老福利與服務增加了社會團結的程度。目前瑞典存在居家養老、養老院養老和老人公寓養老三種養老方式。統計數據顯示，截止到2008年年底，斯德哥爾摩市65歲以上的老年人共有11.2萬，占全市總人口的14.2%，其中繼續居住在自己家里頤養天年的大約為10.27萬人；住在療養院或養老院的有6400人；此外還有2900人居住在隨時能得到服務的老人公寓。政府推崇的是“最大限度地讓老人住在自己家里養老”的原則，大力推行居家養老的模式，也稱“就地養老”。生活在家的老年人可以獲得各種各樣的支持，使生活更加方便。例如，在瑞典幾乎所有的自治市都提供烹調好的膳食，且可以送餐上門。不僅提供日常的生活服務，還可以針對一些生活不能自理的老年人提供24小時的家庭護理服務、醫療服務、交通服務等。養老服務機構也可以提供此類服務。20世紀上半葉，瑞典老年人照料體系主要由機構養老主導。在20世紀90年代之后，養老機構數量大幅度下降，經濟困難也導致政府對老年人護理服務削減。1993年，80歲以上的老人約有23%需要家庭護理服務，而在2008年，這個數字已經下降到21%。對于更昂貴的住院服務，覆蓋率從24%下降至15%。政府重新認識到家庭在老年人照料上的責任，開始認可和倡導居家養老。2009年，瑞典議會通過了新法案聲明：“自治市有義務給需要照顧慢性病人、老人和殘障人士的家庭提供支持。”于是，中央政府和地方政府開始共同考慮給非正式養老提供更加可及的、彈性的和適應性的社會支持。

通過對美國、瑞典的養老服務體系的比較，不難看出，“居家養老”是兩個國家共同的特點，出于道義和人性的考慮，“在社區養老和由社區養老”是老年人熱衷的養老方式。不但可以在熟悉的家里、院舍里養老，還能通過老年社會福利機構上門提供各種各樣的日常照料服務，甚至是醫療護理服務。而且美國、瑞典兩國針對患有重病、老年癡呆癥的特殊老人，都有相關的養老院、老年公寓為此類老人提供長期專業的照顧及護理，減少子女的精神負擔。不同的地方在于：補缺模式下的美國，養老服務產業比較發達，私人企業和養老機構比較發達，在老年住宅的提供和老年日常的生活照料上發揮了重要作用；機制模式下的瑞典，政府主導老年福利的推行和實施，只是到了20世紀90年代以后，才開始鼓勵家庭等非正式機構承擔養老責任，倡導居家養老，目前已建立了完善的社會化養老服務體系。

（三）老年社會福利遞送機制比較

以自由主義文化為思想核心、聯邦體制為國體的美利堅合眾國、在老年福利服務和機構設置上也體現了其特點：放權于各州，管大管少，放小放多。以美國的長期照料服務為例，美國衛生部負責聯邦長期照料服務，各州衛生部負責長期照料機構的資格審查，美國老齡署和相關的NGO組織等為老人提供家政服務的信息咨詢及投訴服務，到處可見的社區養老企業和機構直接提供相關服務。政府對所有服務機構實行標準化的報告制度、準入制度、資格審查制度，以及對服務質量檢查信息機構進行監管。美國市場經濟高度發達，老年福利服務私營化特點明顯。在政府的引導和監督下，積極引入市場因素，鼓勵私人企業和機構參與到企業年金制度和養老服務的提供上。政府通常作為購買者和評估者，市場落實和提供養老服務。非政府組織、非營利的老齡服務機構是老年福利體系的重要組成部分，且受到政府財政預算和社會捐贈的資金支持。與此同時，美國還對老年福利服務進行監督評估，做到全面把控和公開透明。

瑞典的老年福利服務組織覆蓋面較廣，結構也多樣，形成多元管理系統。行政如社會福利委員會、半行政如退休準備聯合委員會、民間組織如老年人協會等協同合作，確保了老年福利工作的全面、有序、高效。而福利服務方面，舉例來說，瑞典的衛生部門就建立了健康護理委員會，專門組織人員從事老年人的照顧、護理工作。民間的服務隊伍職業化趨勢也越來越明顯：培訓后方可持證上崗。同時，將護理課程等福利服務項目融入教育中。福利經費來源也較為多元，政府補貼、市場盈利、社會捐贈是主要的方式。

在福利服務與機構的設置方面，美國、瑞典兩個國家的共同點在于都形成了具有一定規模的老年人福利服務體系，并建立了與之相適應的機構，完善并保障了美國、瑞典兩國的老年福利體系。但由于美國、瑞典兩國的老年福利理念不同，在管理方式和機構設置方面會有各自的基點。

美國以政府主導老年福利體系，以非政府、非營利的民間組織為中堅力量，逐步實現了老年福利服務私營化，同時還做到了政府的全面把控和公開透明，初步形成了有效的監督體制；而瑞典形成了多元化管理系統，形成了政府、民間相互協作的運作機制，并且將護理課程等福利服務項目融入教育中，形成了專業的護理團隊，在真正意義上實現了全民參與的老年福利。自由主義、個人主義思想束縛著美國自身對政府權力的應用范圍和強度，“小政府”理念使得美國老年福利體系發展的廣度和深度上不及瑞典的機制模式。而瑞典也不是無限制的提高其老人福利，瑞典在20世紀八九十年代遭遇財政困難之后，其福利水平已經開始削減，適度普惠的社會福利已經成為共識。

通過上述比較，可以大致看出機制模式下高福利的瑞典、補缺模式下的美國，在應對老齡化過程中，都形成了較為成熟的老年福利遞送機制。第一，政府主導。美國、瑞典兩國都充分肯定公民的養老福利服務權利，注意發揮政府在提供老年社會福利立法、政策規劃、財政支持和監督的作用。第二，鼓勵居家養老。強調在社區養老和由社區養老的居家養老服務體系，面向社區，使資源和服務更好地和老年人的養老需求相匹配，發揮社區、家庭等社會網絡的養老保障作用。第三，多元化。由單純的依靠大型老年社會福利機構發展到多元的市場服務方式，一方面通過市場化競爭，提供完善的老年養老服務，更通過市場的優勝劣汰，提高老年服務質量；另一方面，非政府組織等社會團體在養老服務中的參與程度較高，與這些國家傳統的歷史文化也有著很深的聯系。

四、美國、瑞典兩國老年社會福利制度對我國的啟示

相比之下，中國的老年人口較多，但是老年福利制度不夠完善，存在著很多漏洞，老年人還不能真正地體會到其應享有的權利。并且中國是一個傳統文化歷史悠久的國家，尊老愛老是我們中華民族傳統的美德，不容質疑，厚待老人是國民的責任。所以，結合本國國情，借鑒發達國家經驗，完善我國老年福利服務體系是我國現代化發展道路中的一項重要任務。

（一）培育發展型的老年社會福利理念

我國社會福利社會化過程中，由于缺乏明確的理論指導，出現了一些社會福利認知的誤區，如將社會福利社會化等同于市場化、福利責任的轉移、民政救濟性社會福利等，違背了福利追求公正公平的價值理念。其實，在20世紀90年代，梅里志等學者把社會發展觀點引入社會政策領域，形成了發展型社會政策，是對機制型和補缺型福利的替代。它不再局限于防止或矯正弱勢群體的“問題”，而是試圖尋求一種促進全體社會成員能力發展的社會資源再分配機制。不同于傳統福利強調社會開支的消費性，而是強調社會開支的投資產出效應。認為經濟和社會需要協調發展，沒有經濟發展就沒有社會發展，而缺乏整個社會福利改進的經濟發展也是無意義的；發展型福利的目標是經濟和社會的共同發展。發展型福利不同于“補缺型”福利過度地強調個人的自助能力，也不同于“機制型”過分地依賴政府的作用。它要求以社區為本位，除了要求增強個人的自助能力外，還要求發揮社會力量，政府則主要起組織和協調作用，構建政府主導與第三部門參與的社會福利體系，實質上是一種福利多元主義的思想。

對于我國社會福利制度發展階段而言，一些學者認為是補缺型福利階段，另外一些則認為城市是“機制模式”，農村是“補缺模式”。因此，可以說，向機制型或發展型轉型仍是我國老年社會福利未來的發展方向。借鑒發展型社會政策的理念，老年型社會福利應該走出“民政福利”的誤區，樹立積極的發展理念。一方面發揮社會養老保險、老年津貼、最低生活保障的經濟保障作用；另一方面讓老年人群體參與到經濟發展過程中，分享經濟發展成果，創造良好的愛老敬老養老的社會氛圍，提高老年人福利水平和生活質量。另外，老年社會福利制度應該將短期目標和長期目標相結合，基于老年人群體的需要，理性實施，克服非理性發展的沖動。避免一些地方為了追求政績興建大而全的老年社會福利機構，利用率不高，造成資源浪費。

（二）加快建設多層次的養老服務體系

從上述比較分析可以看出，美國和瑞典最終都建立了成熟完善的社會化養老福利制度和服務體系，社區服務和居家養老是兩國都青睞的養老方式，瑞典機構養老數量在遞減表明了養老有去機構化趨勢，養老正在回歸社區，找回家庭。我國養老服務保障仍然非常滯后。從2000年開始進行社區居家養老服務的試點工作，但是目前社區照料服務、居家養老服務還存在種種問題。因此，有必要借鑒國際經驗，在我國要建立多層次的養老服務體系，要建設以居家為基礎，社區為依托，機構為支撐的多層次的社會養老服務體系。也就意味著：第一，擴展社區照料服務、居家養老服務的內容，涵蓋生活照料、醫療保健、精神慰藉、緊急救援、老年參與等多個方面。第二，完善老年日間照料中心、老年活動中心等服務設施。第三，除了發揮公辦養老機構的托底和示范作用外，還要全面發展老年產業，包括老年生活照料、老年產品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅游等。

（三）加快法制建設，建立全社會共同參與的老年社會福利服務遞送機制

我國老年社會福利整體立法滯后，《老年人權益保障法》約束效力不夠，《社會福利法》尚未頒布，老年社會福利事務管理、監督方面存在模糊性，需要修訂完善老年社會福利制度建設，為養老服務社會機制建設創造條件。從上述福利機構的比較分析可以看出，一方面，政府的引導和監督在老年社會福利制度體系的作用異常重要，美國等國家政府在養老服務中制定了報告制度、準入制度、服務標準等制度，并進行服務質量的信息監管，有利于創立公平的競爭環境，鼓勵私立養老企業和機構的發展；另一方面，在養老服務上需要社會支持，非政府組織也參與其中，尋求養老服務的社會化遞送之路。目前，西方福利多元主義等理論的興起，說明了“政府主導，多元合作”社會福利社會化已經不可逆轉。因此，我國有必要積極培育非營利組織，引導多元化的社會力量的參與。政府部門在立法規劃、政策引導、資金籌集和評估監督養老服務方面起主導作用，私人養老企業和機構以及非營利組織可以生產和提供養老服務，個人可以自由選擇多樣化的、專業化的養老服務，最終形成政府、市場和社會、家庭等多元主體共同參與的多層次的老年社會福利服務遞送機制。

美國和瑞典社會福利特別是社會組織發展較早，經濟實力雄厚，制度設施比較完善。相比之下，我國老年社會福利服務發展比較落后。但是，在共同的經濟發展和老齡化進程中，都肯定了老年人的社會福利權，老年社會福利制度在政府積極理性的引導下發展迅速，且老年福利的服務的提供都不再是單一責任本位，而是走向了多元主體合作的社會化養老服務遞送之路。總之，我們應該在結合我國國情和認清發展潮流的基礎上，學習和借鑒美國、瑞典兩國在養老資源的有效配置，管理監督和經辦服務等方面的先進經驗，為老年人提供優質的老年社會福利服務，使“老有所養”、“老有所樂”。

責任編輯：邵華明