流浪乞討青少年法律問題及應(yīng)用對策研究

馬 蕾

（山東女子學(xué)院 社會與法學(xué)院，山東濟(jì)南 250002）

流浪乞討青少年法律問題及應(yīng)用對策研究

馬 蕾

（山東女子學(xué)院 社會與法學(xué)院，山東濟(jì)南 250002）

流浪乞討青少年問題不是一個道德問題，也不是一個社會管理問題，而是一個法律問題。人性沉淪是這個悲劇得以發(fā)生繞不開的現(xiàn)實(shí)成因，在每一個社會里，只要有了物質(zhì)利益的驅(qū)動，罪惡便不會消散。流浪乞討青少年問題不是個案現(xiàn)象，他們年齡小、文化程度低、無任何技能，不得不以偷搶為生，犯罪率極高,而成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的嚴(yán)重社會問題之一，關(guān)系到社會穩(wěn)定和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)系到人口整體素質(zhì)的提高和未來勞動力的培養(yǎng)。而法律規(guī)范的任務(wù)便是如何創(chuàng)制和運(yùn)用，將其扼殺或消解于肇始之初。

流浪乞討青少年現(xiàn)狀；法律問題；規(guī)范及應(yīng)用對策研究

2003年6月20日，國務(wù)院公布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》），該辦法于2003年8月1日正式施行，結(jié)束了之前對流浪乞討人員的收容遣送制度，各地的收容遣送站改為救助管理機(jī)構(gòu)，直屬民政部門，公安機(jī)關(guān)不再參與管理。至2013年，《救助管理辦法》已經(jīng)實(shí)施10年，效果如何?本課題結(jié)合對流浪乞討青少年現(xiàn)象調(diào)研，力圖針對出現(xiàn)的新情況和新問題，分析研究流浪乞討青少年法律問題及應(yīng)用對策。

本文所指的流浪乞討青少年，根據(jù)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》的相關(guān)規(guī)定，指年齡在18周歲以下，脫離或離開監(jiān)護(hù)人,自己無力解決食宿、無親友投靠，流落社會連續(xù)超過24小時,失去基本生存保障而陷入困境的未成年人。他們不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)的人員。流浪乞討青少年生活在社會的底層, 幾乎被孤立于法律保護(hù)之外，是最弱勢的群體。他們因各種原因離家出走，由于缺少家庭和社會的關(guān)心與幫助，享受不到許多同齡人本應(yīng)有的各項權(quán)益。不僅如此，由于經(jīng)歷著同齡人體會不到的痛苦，在出現(xiàn)問題又得不到及時幫助的情況下，很容易走上違法犯罪的道路。

流浪乞討青少年問題不容忽視。“統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自2003年8月1日至2012年底，僅民政部門救助的流浪乞討人員1564.5萬人次，其中青少年135.8萬人次，占8.7%，接近十分之一”。*田興春：《〈流浪乞討人員救助管理辦法〉公布10周年，八大問題需重視》，載《人民網(wǎng)》2013年6月21日。這還不包括尚未被發(fā)現(xiàn)、接受救助的人員。流浪乞討青少年現(xiàn)象是一個十分復(fù)雜的社會問題，古今中外沒有例外。本文試圖對這一現(xiàn)象進(jìn)行分析，并對相關(guān)法律保護(hù)制度應(yīng)用對策進(jìn)行研究探討。

一、流浪乞討青少年問題現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)象透視

現(xiàn)象1: 2012年1月15日， 5名流浪兒童死于貴州畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)環(huán)東路人行道的一處垃圾箱內(nèi)，距離流倉橋辦事處不到百米。“5名死亡的男孩年齡不等，均在10歲左右。初步分析可能是躲進(jìn)垃圾箱避寒窒息‘悶死’”。*劉剛：《五流浪兒童“悶死”垃圾箱》，載《新京報》2012年11月18日。

“據(jù)警方事后調(diào)查，5名男童均系畢節(jié)當(dāng)?shù)亓羰貎和瑏碜匀值芗彝ィ改搁L期在外打工，疏于對孩子的管教。5名男孩中最大的13歲，最小的9歲，只有一名尚在校讀書，其余4名均輟學(xué)。孩子失蹤后，家里人曾經(jīng)到鎮(zhèn)上去找過，但沒有向派出所報案，以致釀成這樣的悲劇。事后只有一位家長表示回家務(wù)農(nóng)照顧孩子，避免類似的事再發(fā)生，另外家長繼續(xù)回去打工”。*張偉：《貴州畢節(jié)5名死亡兒童火化，當(dāng)?shù)貑恿骼藘壕戎罚d《中國新聞網(wǎng)》2012年11月23日。

現(xiàn)象2: 2013年7月，一個6歲左右的小女孩赤身躺在南京中央門馬路邊乞討，身旁還跪著一個赤膊的中年男人。“面對市民的指責(zé)以及救助站人員的詢問，中年男子不作任何解釋，甚至連頭都不抬一下，只是在群情激奮時，才用家鄉(xiāng)話低聲說：這是我的孩子。面對救助一口回絕：不去、不需要。市民就此事報過警，可是警察來了卻表示‘無能為力’,因為老周作為孩子的監(jiān)護(hù)人,他可以拒絕救助，問題比較難辦”。*施向輝等：《南京“赤身乞討”的6歲女孩引關(guān)注 哪個部門管？》，載《現(xiàn)代快報》2013年7月4日。

現(xiàn)象3: 2012年11月28日,鄭州流浪乞討兒童救助站，一群不愿回家的流浪乞討青少年。小波，12歲，河南信陽人，父母離異。幾年前隨母親遠(yuǎn)嫁廣州，感覺繼父不喜歡他，母親不信任他，外出流浪被送到救助站，不愿回家。小東，14歲，因超生從小被寄養(yǎng)在親戚家，與父母關(guān)系冷漠，不愿回家。小白，12歲，因?qū)W習(xí)成績差，遭到父親打罵，離家出走，不愿意回家。小文，從小父母離異，父親在婚后遭到繼母遺棄，不愿回家，害怕再次被遺棄。這些孩子被遣送回家后很快又出來流浪，屢遣屢返，管理教育難度加大。

現(xiàn)象4: 2014年3月13日, 鳳凰衛(wèi)視《社會能見度》欄目報道了“東莞丐幫”調(diào)查，“在東莞專門以乞討謀生的約有3000余人，而在東莞城區(qū)就有1000余人。在這些職業(yè)化乞討人員的背后，往往是殘暴的犯罪集團(tuán)即所謂‘東莞丐幫’，長期控制大批流浪人員，用各種手段逼使他們乞討”。*黃齊超：《清理丐幫，如何善后更值得思考》，載《南方都市報》2014年3月18日。盡管涉嫌犯罪團(tuán)伙之事尚需最終調(diào)查核實(shí)，但相關(guān)報道所展示的細(xì)節(jié)以及所鋪陳的現(xiàn)象還是令人不寒而栗讓人驚懼不安。

（二）調(diào)查情況

1、問卷調(diào)查。為了解流浪乞討青少年現(xiàn)狀，收集本課題研究所需資料，我們組織力量，針對街頭流浪乞討者或普通市民，采取問卷調(diào)查方式，詢問人們對流浪乞討青少年問題的看法及流浪乞討青少年的具體情況。這次調(diào)查我們共發(fā)放問卷5000份，回收有效問卷4300份，其中濟(jì)南市1110份，濰坊市470份, 臨沂市350份，煙臺市250份，菏澤市240份, 濟(jì)寧市230份，德州市230份，淄博市190份,青島市180份, 聊城市170份，濱州市130份,泰安市130份,萊蕪市110份，東營市100份，棗莊市70份，日照市50份，威海市40份，滕州市30份以及江蘇、福建、安徽、河北、河南、山西、湖北、遼寧等外省市有效問卷220份，針對調(diào)查數(shù)據(jù)，做出如下分析，具體見表一。

該表是針對調(diào)查問卷中公眾關(guān)注度較高的問題做出的分析，從中我們可以看出，關(guān)于 “您對流浪乞討青少年的態(tài)度？”問題, 回答者中,77.4%的人持同情態(tài)度，6.5%的人持厭惡態(tài)度，2.6%的人持憤怒態(tài)度，13.5%的人沒有感覺。關(guān)于“您對流浪乞討青少年的做法？”問題，54.9%的人是給錢給食物，27.4%的人指引前往救助站，17.2%的人當(dāng)沒看走開，斥責(zé)或報警的很少，僅占0.5%。關(guān)于“您對流浪乞討青少年救助站的了解情況”問題，4.2%的人表示知道救助管理站地址，66.3%的人表示聽說但不清楚，27.4%的人表示不知道，2.1%的人表示即使知道也不去。關(guān)于“您認(rèn)為流浪乞討青少年涉及違法犯罪的情況”問題，認(rèn)為涉及盜竊的占42.1%，涉及搶劫的占14.4%，涉及詐騙的占39.1%，涉及打架斗毆的占3.5%，還有占0.9%的人認(rèn)為涉及其他犯罪。關(guān)于“您對流浪乞討青少年現(xiàn)象的看法”問題，認(rèn)為是個人自由的占5.3%，認(rèn)為是妨礙治安的占17.7%，認(rèn)為是為生計所迫的占64%，認(rèn)為是騙人的占11.4%，還有占1.6%的人認(rèn)為是涉及其他犯罪。關(guān)于“您對政府救助或管理流浪乞討青少年現(xiàn)象的看法”問題，90%的人表示贊成，5.8%的人表示不贊成，還有4.2%的人表示無所謂。

表一：調(diào)查問卷分析

2、救助調(diào)查。《救助管理辦法》實(shí)施后，由民政部門承擔(dān)對流浪乞討人員的救助管理工作。“據(jù)統(tǒng)計，自2003年8月1日至2012年底，全國共救助生活無著的流浪乞討人員1564.5萬人次，其中未成年人135.8萬次，占8.7%”。*田興春：《〈流浪乞討人員救助管理辦法〉公布10周年，八大問題需重視》，載《人民網(wǎng)》2013年6月21日。以濟(jì)南市救助管理站為例，該站作為一個省級站，同時設(shè)置濟(jì)南市流浪兒童救助保護(hù)中心，承擔(dān)流浪乞討人員救助工作。我們走訪了濟(jì)南市救助站，就流浪乞討青少年救助問題進(jìn)行調(diào)研。濟(jì)南市救助管理站2006年——2013年救助情況見表二：

從上表統(tǒng)計情況可以看出，從2006年至2012年，救助的未成年人數(shù)基本呈上升趨勢，而未成年人在被救助人員總數(shù)中所占比例基本呈下降趨勢，表明對流浪乞討未成年人救助工作取得一定成效。例外情況出現(xiàn)在2010年和2013年。2010年救助的未成年人數(shù)和所占比例均比其它年份突出，對此國務(wù)院辦公廳2011年8月16日發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見》（國辦發(fā)﹝2011﹞39號），進(jìn)一步完善流浪未成年人救助保護(hù)體系。為貫徹落實(shí)文件精神，2012年民政部等8部門在全國聯(lián)合開展“保護(hù)兒童，告別流浪”為主題的“接送流浪孩子回家”專項行動，加強(qiáng)主動救助，取得顯著成效，2013年救助的未成年人數(shù)較以往數(shù)量大幅下降，但未成年人在被救助人員總數(shù)中所占比例仍然較高。因此，2013年民政部、教育部等10部門開展“合力保學(xué)，快樂成長”為主題的“流浪孩子回校園”專項行動，進(jìn)一步強(qiáng)化流浪乞討未成年人的教育矯治和源頭預(yù)防工作。

表二：救助情況統(tǒng)計

以濟(jì)南市救助管理站為例，自2013年4月至2014年1月，共舉辦4次專項行動，共救助流浪乞討未成年人202人，其中處于義務(wù)教育階段14歲以下的有89人，占44%；15歲以上的有113人，占56%。從被救助人員來源地看,山東省內(nèi)為122人,占60.4%,其它有江蘇省6人,黑龍江省5人,湖南省3人,四川省9人,河南省6人,吉林省3人,安徽省5人,遼寧省5人,山西省3人,甘肅省3人,重慶市3人,云南省3人,貴州省2人,湖北省2人,內(nèi)蒙古自治區(qū)2人,福建省1人,廣西壯族自治區(qū)3人,江西省3人,河北省2人,陜西省1人,來源地不詳?shù)挠?0人。從救助效果上看，接受職業(yè)教育返校復(fù)學(xué)的有3人，接受替代教育或行為教育的有4人，接受心理健康教育的有17人，家庭隨訪的1人。

3、案件調(diào)查。流浪乞討常常與違法犯罪行為相伴,流浪乞討未成年人的違法犯罪行為也不容忽視。對此，我們走訪了濟(jì)南市各級法院部門，就未成年人犯罪案件進(jìn)行調(diào)研，具體情況見表三及圖一。

表三：未成年人犯罪案件統(tǒng)計表

未成年人犯罪案件統(tǒng)計圖一：

從上述統(tǒng)計圖表可以看出，未成年人犯罪案件數(shù)自2003年至2007年，案件數(shù)量逐年遞增，2005年與2007年出現(xiàn)兩個高峰，然后逐年遞減，呈現(xiàn)波動趨勢。其中一個因素是2009年9月24日公安部等4部門發(fā)布《關(guān)于開展街頭組織兒童乞討和強(qiáng)迫未成年人違法犯罪專項整治行動的通知》（公刑（2009）2125號），聯(lián)合組織開展一場街頭組織兒童乞討和強(qiáng)迫未成年人違法犯罪專項整治行動，嚴(yán)厲打擊組織操縱違法犯罪特別是殘害、虐待流浪未成年人以及組織、控制、教唆未成年人特別是有殘疾的未成年人違法犯罪行為，取得了一定成效。

需要指出的是，上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)只能在一定程度上反映流浪乞討青少年違法犯罪的情況。原因如下：第一，該統(tǒng)計數(shù)據(jù)并未把涉及流浪乞討未成年人的犯罪案件單獨(dú)區(qū)分出來，而是與其他未成年人犯罪案件合并在一起做出的統(tǒng)計。第二，該統(tǒng)計數(shù)據(jù)僅反映法院受理的流浪乞討青少年犯罪的案件，而實(shí)際上很多涉及流浪乞討青少年犯罪的案件沒有受理或者在公安機(jī)關(guān)受理階段就已經(jīng)結(jié)案。第三，該統(tǒng)計數(shù)據(jù)僅反映流浪乞討青少年實(shí)施的犯罪案件，沒有反映流浪乞討青少年作為受害方所涉及的違法犯罪案件。

二、流浪乞討青少年法律問題分析

對從上述現(xiàn)象可以看出，流浪乞討青少年問題不是個案現(xiàn)象，他們年齡小、文化程度低、無任何技能，自身會存在報復(fù)社會、隱藏犯罪的現(xiàn)象，誘發(fā)不安定因素進(jìn)而影響社會穩(wěn)定，同時，他們較差的生活條件、破爛的形象等也會加重城市文明的危機(jī)態(tài)勢，降低民眾的愛心，養(yǎng)成懶惰的國民性，造成人性的異化與扭曲，勢必腐蝕民族精神，關(guān)系到社會穩(wěn)定和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，關(guān)系到人口整體素質(zhì)的提高和未來勞動力的培養(yǎng),因而成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的嚴(yán)重社會問題,對此，本文擬從上述現(xiàn)象入手，具體分析其背后的原因，進(jìn)而探討針對性解決措施。

流浪乞討青少年問題形成的原因很多，概括起來包括以下三個方面：首先是家庭方面的原因，家庭因貧窮產(chǎn)生的不和諧使得他們產(chǎn)生了流浪的主觀想法，其次是政府救助體制的不完善。我國現(xiàn)行的救助管理辦法都是強(qiáng)調(diào)受助人自愿接受救助，如果流浪乞討兒童不愿接受救助，政府可以不對其實(shí)施救助。再次是社會習(xí)俗的影響和利益觀念的驅(qū)使，造就了他們主觀上愿意流浪乞討，加上違法犯罪團(tuán)體唆使強(qiáng)制未成年人乞討，使乞丐開始向著“職業(yè)化”方向發(fā)展。

（一）家庭監(jiān)護(hù)缺失是導(dǎo)致流浪乞討青少年問題的基礎(chǔ)原因

未成年人年齡小，心智尚未成熟，需要監(jiān)護(hù)。監(jiān)護(hù)制度是民法體系中一項重要的法律制度,是對未成年人的合法權(quán)益進(jìn)行監(jiān)督和保障的重要制度。依據(jù)我國《民法通則》的規(guī)定，未成年人的父母是主要監(jiān)護(hù)人。對上述未成年人流浪乞討現(xiàn)象進(jìn)行分析，可以看出流浪乞討青少年處于家庭監(jiān)護(hù)缺失的狀態(tài)。有家庭貧困、父母離婚或隔代家庭等家庭變動的原因，有家長望子成龍使孩子感覺壓力過大逃學(xué)或孩子學(xué)習(xí)不好感覺受到歧視而離家出走等教育方面的原因，具體分析如下：

對于當(dāng)前留守兒童數(shù)量，“依據(jù)全國婦聯(lián)2005年全國農(nóng)村留守兒童的調(diào)查，全國農(nóng)村留守兒童約 5800 萬人。*參見柳曉森、張音：《我國現(xiàn)有留守兒童約5800萬 重養(yǎng)育更重教育》，載《人民日報》2008年2月28日。同時，參照2010年第六次人口普查的數(shù)據(jù)，農(nóng)村勞動力加速轉(zhuǎn)移和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展促進(jìn)了流動人口大量增加，流動人口26萬多，比2000年增長80%多。所以近年來留守兒童數(shù)量還有增加的趨勢。

留守兒童由于父母外出打工，不在孩子身邊，與孩子的溝通交流程度減少，無法及時了解孩子的學(xué)習(xí)生活狀況，也無法對孩子的不良行為及時進(jìn)行管教，特別是對那些有厭學(xué)情緒逃學(xué)或輟學(xué)的兒童，極易外出流浪，由留守兒童變?yōu)榱骼似蛴憙和?/p>

2、父母忽視與孩子的情感溝通，親情關(guān)系冷漠致使孩子離家出走。這種狀況主要存在于父母離異或再婚等類家庭。例如現(xiàn)象三中的4名孩子，因為父母離異或者因父母打罵等原因，得不到父母的關(guān)心與照顧。家長僅滿足于為孩子提供物質(zhì)上的保障，忽視未成年人成長過程中的情感需求,缺乏親子溝通，親情關(guān)系冷漠。

家庭教育功能的不良與缺失造成流浪乞討青少年問題。父母是孩子的第一任老師。在青少年成長過程中，會遇到各種各樣的困惑。如果家長缺乏與孩子的溝通交流或者教育方式技巧不當(dāng)，青少年青春期的逆反心理容易使他們產(chǎn)生對父母的不信任，降低家庭的凝聚力，甚至使青少年產(chǎn)生厭煩情緒，從而離家出走，成為流浪乞討人員。

3、父母無力承擔(dān)撫養(yǎng)監(jiān)護(hù)義務(wù)導(dǎo)致孩子流浪乞討。這種狀況主要存在于困難家庭。例如現(xiàn)象二中的小女孩，父母均為智障人士，家庭經(jīng)濟(jì)拮據(jù)，母親走失，父親常年帶著女孩外出靠流浪乞討賺錢。

流浪乞討已成為一些貧困人口的謀生手段。由于城市與農(nóng)村以及沿海地區(qū)與內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)人員流入發(fā)達(dá)地區(qū)，靠乞討為生。因帶孩子乞討容易獲得更多同情，所以帶孩子流浪乞討成為經(jīng)濟(jì)拮據(jù)家庭的收入來源。由于救助采取自愿原則,對于跟隨父母或親屬流浪乞討的兒童，不愿接受救助，救助管理站也沒有辦法。勸阻、遣返等解救辦法只是一種臨時措施，遣送后重新回來，解決不了根本問題，在社會保障體系還不完善的情況下，仍然是治標(biāo)不治本。

（二）社會干預(yù)能力不足是導(dǎo)致流浪乞討青少年問題的重要原因

通過多種渠道引導(dǎo)公眾主動去了解與關(guān)注“河長制”的基本措施及落實(shí)情況，提高其對整體水環(huán)境治理制度的認(rèn)知。鼓勵公眾在對自身生活的水域水質(zhì)治理現(xiàn)狀感知較深的基礎(chǔ)上，將對“河長制”的評價與建議及時反饋給“河長”，以便政府部門接收到工作偏失信息，通過雙向溝通驅(qū)動相關(guān)工作的進(jìn)一步完善。與此同時，公眾也可積極參與監(jiān)督，從側(cè)面推動“河長制”整體工作的長效性實(shí)施。

1、主動救助措施不夠降低了救助力度。現(xiàn)象一中的5名孩子，在外流浪數(shù)日，在拆遷工地住宿玩耍也有人親見，且事發(fā)地點(diǎn)距離畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)流倉橋辦事處不到百米。倘若有關(guān)部門人員發(fā)現(xiàn)后及時詢問主動干預(yù)，也不至于發(fā)生慘劇。

依據(jù)現(xiàn)行的《救助管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定，民政部門在各地市建立救助管理機(jī)構(gòu)，對流浪乞討人員提供救助，但采取自愿原則，對于是否向救助管理機(jī)構(gòu)求助，什么時候求助，是否接受救助管理機(jī)構(gòu)的救助等，都由當(dāng)事人自行決定。此外，救助管理機(jī)構(gòu)設(shè)立救助電話及流動救助車輛，但這些信息對于流浪乞討青少年來說往往難以知曉，送到救助管理站的救助對象多是通過公安機(jī)關(guān)接警轉(zhuǎn)送或重復(fù)流浪的人員。加之流浪乞討青少年行蹤不定，流動性強(qiáng)，難以及時發(fā)現(xiàn)并進(jìn)行救助，在一定程度上影響了救助功能的發(fā)揮。

2、救助程度標(biāo)準(zhǔn)不高影響了救助效果。現(xiàn)象三中的4名孩子，雖然因為各種原因，寧愿住在救助站里，也不愿意回家，但這不是長久之計，他們在救助站里停留的時間是有限的。救助機(jī)構(gòu)對救助對象的救助是臨時性的，其目的是幫助流浪乞討人員返回家庭。所以這些孩子一般會很快被遣送回家，而這些不愿在家里呆著的孩子會再次出來流浪，反復(fù)遣送問題使救助機(jī)構(gòu)成為流浪乞討青少年繼續(xù)流浪的過渡平臺。

依據(jù)現(xiàn)行的《救助管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定，救助機(jī)構(gòu)對流浪乞討人員的救助是一項臨時性社會救助措施。救助機(jī)構(gòu)根據(jù)受救助人員的情況確定救助期限，一般不超過10天，并且提供以滿足受助人員基本生存需要為目標(biāo)的有條件、有限度的服務(wù)。雖然近年來救助機(jī)構(gòu)加大對流浪乞討青少年救助力度，可以不按規(guī)定期限遣送，但人力物力資源有限，改變不了臨時救助的性質(zhì)。

3、部門協(xié)作關(guān)系不暢消弱了救助效率。現(xiàn)象二中的女孩家庭貧困，父母監(jiān)護(hù)能力有限，長期帶孩子在外流浪乞討謀生，流浪乞討青少年生存狀態(tài)惡劣，甚至遭受遺棄、殘害、虐待等侵害,身心發(fā)展與權(quán)利現(xiàn)狀令人堪憂，但缺乏有效的干預(yù)手段。雖然依據(jù)我國《治安管理處罰法》，父母唆使自己的子女乞討，也應(yīng)到受到處罰，但不能從根本上解決問題。相當(dāng)多的流浪乞討人員由于種種原因，家庭生活困難卻得不到救助，成為職業(yè)或重復(fù)流浪乞討人員。流浪乞討青少年戶籍所在地和乞討流浪地政府部門缺少合作聯(lián)動，戶籍地的政府部門缺少流浪乞討謀生家庭的情況信息，不能及時掌握家庭狀況，難以采取有效的安置措施。

現(xiàn)象四中的“東莞丐幫”現(xiàn)象，以殘害他人身體為手段逼人乞討卻無人干預(yù)。相關(guān)政府部門面對這種極其惡性的犯罪行為，采用的則是踢皮球的方式相互推諉，比如公安局說該民政部門管，而民政部門卻推說沒有執(zhí)法權(quán)。這種彼此推卸責(zé)任而失去聯(lián)動機(jī)制的治理模式，最終導(dǎo)致了那些無辜的孩子成了犯罪集團(tuán)追求利益的有效工具。

（三）法律制度不健全是導(dǎo)致流浪乞討青少年問題的直接原因

1、監(jiān)護(hù)制度規(guī)范不完善影響貫徹實(shí)施。如前所述，流浪乞討青少年典型現(xiàn)狀中均存在不同程度監(jiān)護(hù)問題。現(xiàn)象一中父母有力無心，沒有切實(shí)履行監(jiān)護(hù)責(zé)任；現(xiàn)象二中父母無心無力，不能履行教育和撫養(yǎng)監(jiān)護(hù)義務(wù)，損害孩子的權(quán)益；現(xiàn)象三中父母有心有力但方法不當(dāng)，對孩子的教育關(guān)愛不當(dāng)反釀成悲劇。對這種因為各種原因?qū)е聼o奈的撫養(yǎng)和監(jiān)護(hù)缺失，監(jiān)護(hù)制度不完善缺少具體有效的干預(yù)措施。

依據(jù)我國《民法通則》的規(guī)定，對父母已經(jīng)死亡或者沒有監(jiān)護(hù)能力的未成年人，應(yīng)當(dāng)變更監(jiān)護(hù)人，但現(xiàn)實(shí)中撤銷監(jiān)護(hù)資格的案例寥寥無幾。原因在于相關(guān)法律規(guī)范零散而缺乏協(xié)調(diào)性，如《未成年人保護(hù)法》未對剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)后未成年人如何安置做出明確規(guī)定，配套保障法規(guī)細(xì)則的缺失造成操作困難。因此，應(yīng)對我國保護(hù)未成年人權(quán)益的相關(guān)法規(guī)及其執(zhí)行情況做一個全面檢視，尤其加強(qiáng)對利用未成年人乞討等相應(yīng)法規(guī)的健全和完善。

2、職責(zé)定位不明確存在救助盲區(qū)。前述流浪乞討青少年典型現(xiàn)狀也能看出，社會救助存在不同程度的盲區(qū)。現(xiàn)象一中5名孩子沒有得到及時救助；現(xiàn)象二中女孩因為因父親不愿接受救助，救助機(jī)構(gòu)不能及時救助；現(xiàn)狀三中4名孩子不愿回家，短期的救助后會導(dǎo)致他們重復(fù)流浪。現(xiàn)狀四中的“東莞丐幫”現(xiàn)象，婦女兒童保護(hù)組織沒有管理權(quán)限，民政部沒有直接執(zhí)法權(quán)，公安部門則堅持不報警不出警、無證據(jù)不調(diào)查。

依據(jù)現(xiàn)行的《救助管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則規(guī)定，救助管理站實(shí)行自主尋求救助的制度。公安部門可以對流浪乞討人員實(shí)施涉及盜竊、搶奪、搶劫、詐騙等違法犯罪行為予以干預(yù)；城市市容城管部門可以對在特定路段流浪乞討的人員予以管理；民政部門可以對那些自愿接受救助的流浪乞討人員提供臨時幫助，但對于“職業(yè)乞丐”，似乎成為現(xiàn)行《救助管理辦法》的救助盲區(qū)。

3、執(zhí)法監(jiān)督力度不充分縱容了流浪乞討行為。現(xiàn)象二中的女孩父親唆使子女乞討，已經(jīng)觸犯《治安管理條例》，依法應(yīng)當(dāng)予以行政處罰。嚴(yán)重的如現(xiàn)象四中拐騙或以暴力脅迫手段組織兒童乞討的則觸犯《刑法》，應(yīng)當(dāng)予以刑罰處罰。但相關(guān)部門沒有嚴(yán)格執(zhí)法，導(dǎo)致兒童乞討現(xiàn)象難以杜絕，實(shí)際縱容了這種行為。

現(xiàn)行的 《救助管理辦法》取消將強(qiáng)制收容遣送職能改為由戶籍地政府妥善安置，但事實(shí)上，除親屬外，幾乎沒有相關(guān)單位來接管這些人員，到了規(guī)定的期限，也只能讓這些乞討人員重新流入社會。社會公眾面對流浪乞討青少年也陷入了一種糾結(jié)之中：給錢可能會助長乞討行為或是滋長犯罪，不給錢則人員境遇可能更加悲慘。

三、流浪乞討青少年法律問題規(guī)范及應(yīng)用對策研究

流浪乞討青少年問題不是一個道德問題，也不是一個社會管理問題，而是一個法律問題。人性沉淪是這一現(xiàn)象得以發(fā)生繞不開的現(xiàn)實(shí)成因，在每一個社會里，只要有了物質(zhì)利益的驅(qū)動，罪惡便不會消散。而法律規(guī)范的任務(wù)便是如何創(chuàng)制和運(yùn)用，將其扼殺或消解于肇始之初。

（一）建立監(jiān)護(hù)權(quán)的公權(quán)干預(yù)制度

未成年人乞討本身是違法行為，違法主體不是未成年人自己，而是父母親屬等監(jiān)護(hù)人，必須要讓他們負(fù)起責(zé)任來。現(xiàn)行的《未成年人保護(hù)法》也規(guī)定，對于父母等監(jiān)護(hù)人不依法履行職責(zé)或者侵害未成年人合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)部門予以勸誡、制止甚至行政處罰，但上述處罰措施對制止未成年人流浪乞討方面力度顯然不夠，必須加大公權(quán)力干預(yù)制度。

首先，在法規(guī)中明確禁止兒童乞討。在法規(guī)上嚴(yán)禁未成年人乞討，未成年人不存在自愿或者不自愿乞討的問題，不給利用未成年人乞討牟利的空間。

其次，完善配套保障措施。現(xiàn)有的兒童福利院只接收父母雙亡的孤兒和棄嬰，對年齡一般也都有限制。因此，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法規(guī)，對于目前父母無力撫養(yǎng)，跟隨父母乞討的未成年人，可以變更監(jiān)護(hù)人，通過收養(yǎng)或者進(jìn)入兒童福利機(jī)構(gòu)，切實(shí)解救流浪乞討的未成年人。

再次，明確規(guī)定強(qiáng)迫乞討罪名。在現(xiàn)行的《未成年人保護(hù)法》規(guī)定的對脅迫、誘騙、利用未成年人乞討給予行政處罰的基礎(chǔ)上，為了有效打擊組織流浪兒童乞討的行為，有必要規(guī)定“強(qiáng)迫乞討罪”，對組織兒童出來乞討的行為予以刑事處罰。對父母唆使孩子乞討的情況，可考慮剝奪父母的監(jiān)護(hù)權(quán)，將孩子送入福利院等社會機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助。

（二）健全社會救助保障體系

現(xiàn)行的《救助管理辦法》中規(guī)定的對流浪乞討青少年采取的勸阻、遣返等做法，如果不解決現(xiàn)實(shí)生活難題，解救行動只能是一種臨時措施。在社會保障體系還不完善的情況下，仍然是治標(biāo)不治本。城市流浪乞討人員畢竟是一個很小的群體，流浪乞討青少年相對來說又只是其中一部分，目前，大多數(shù)的城市財政都有這個財力進(jìn)行解決。多建一個機(jī)構(gòu)，將來可能會少建一個監(jiān)獄。因此，健全社會救助保障體系是當(dāng)務(wù)之急。

第一, 貫徹實(shí)施分類主動救助原則。依據(jù)現(xiàn)行的《救助管理辦法》，救助機(jī)構(gòu)的救助對象是在城市生活無著的流浪、乞討人員，包括成年人與未成年人，而且救助機(jī)構(gòu)對于流浪乞討人員采取自愿救助原則，并且沒有將成年流浪者和未成年流浪者進(jìn)行區(qū)分。實(shí)際救助過程中，一些上訪人員、傳銷受害人員、臨時遇困人員等也由救助機(jī)構(gòu)承接下來，這在一定程度上影響到對未成年人的救治工作。

對于未成年人而言，其行為能力受到一定的限制，對法律的認(rèn)知也有限，加上心理上的障礙，缺少自我保護(hù)能力和生存能力，特別是跟隨父母、親戚來到大城市乞討的青少年，并不愿意到救助站接受救助，更不愿意被送回老家，自愿救助原則很難使未成年流浪者受到有效保護(hù)，需要特別加以救助。因此，對成年人和未成年人的救助不能“一刀切”，要有專門的救助機(jī)構(gòu)，將流浪乞討青少年與其他需要臨時性救助的流浪乞討人員分開。在進(jìn)行社會救助的時候，應(yīng)當(dāng)對于流浪乞討青少年主動進(jìn)行救助保護(hù)，一旦發(fā)現(xiàn)未成年人乞討，無論是否自愿，都先送到救助管理站，再根據(jù)情況調(diào)查處理。

第二，貫徹實(shí)施全面保護(hù)救助原則。依據(jù)現(xiàn)行的《救助管理辦法》及實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，救助管理站根據(jù)受助人員的情況確定救助期限不超過10天，特殊情況除外。在這樣短暫的時間內(nèi)，救助管理機(jī)構(gòu)連查清流浪乞討青少年來源地都有困難，更別提對他們進(jìn)行矯治教育了。

流浪乞討青少年正處于身體和心理發(fā)育階段，他們浪跡街頭，居無定所，衣食無著，特殊的生活環(huán)境不僅影響到他們的身體健康狀況，還會使他們產(chǎn)生心理問題，如性格孤僻、自閉自卑、戒備心強(qiáng)甚至性格扭曲，社會化過程的異化隱含潛在違法犯罪的隱患，需要對其身體心理進(jìn)行教育治療。因此，對流浪乞討青少年不應(yīng)限定救助期限，要積極引導(dǎo)他們進(jìn)入救助管理站接受救助，并且提供教育矯治等延伸救助服務(wù)，通過心理輔導(dǎo)、行為矯治、教育培訓(xùn)等方式，幫助其回歸家庭和社會。

第三，貫徹實(shí)施長期有效救助原則。依據(jù)現(xiàn)行的《救助管理辦法》，救助機(jī)構(gòu)對流浪乞討人員實(shí)施的只是臨時救助，主要是解決其臨時生活困難，幫助其返還家庭或單位。目前對救助的流浪乞討青少年主要是送歸家庭。當(dāng)然，家庭是流浪乞討青少年的最好歸宿，但從上述調(diào)研情況可以看出，家庭監(jiān)護(hù)缺失恰恰是導(dǎo)致流浪乞討青少年問題的基礎(chǔ)原因。因此，應(yīng)采取各種措施，為流浪乞討青少年尋找到歸宿，保障其享受身心健康、受教育等各項法定權(quán)益。

一是寄養(yǎng)。寄養(yǎng)是將暫時找不到監(jiān)護(hù)人的流浪乞討青少年送到家庭進(jìn)行撫養(yǎng)。寄養(yǎng)家庭僅承擔(dān)對流浪乞討兒童照料、保護(hù)、教育等管理責(zé)任，并不是流浪乞討兒童的監(jiān)護(hù)人，也不承擔(dān)由流浪乞討兒童造成的人身財產(chǎn)損害賠償責(zé)任，所以是一種暫時安置。

二是收養(yǎng)。對寄養(yǎng)的流浪乞討青少年，如果在一定時間內(nèi)沒有找到其父母親屬，而寄養(yǎng)家庭環(huán)境有利于流浪乞討青少年的成長，可以鼓勵寄養(yǎng)家庭改為收養(yǎng)。

三是國家監(jiān)護(hù)。對于無法找到父母親屬或父母不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或侵害被監(jiān)護(hù)的兒童情節(jié)惡劣的情況，依據(jù)《未成年人保護(hù)法》及《民法通則》的規(guī)定，撤銷其監(jiān)護(hù)人的資格，由兒童福利機(jī)構(gòu)來承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任。

（三）強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制

依據(jù)現(xiàn)行的《救助管理辦法》及實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，流浪乞討人員由流入地民政部門遣送回戶籍地或住所地進(jìn)行安置。而流浪乞討青少年問題恰恰是由于戶籍地或住所地單位機(jī)構(gòu)沒有能力進(jìn)行安置管理的背景下外出流浪的。不解決當(dāng)前的制度困境，各個部門之間職責(zé)不明，相互推諉，必然導(dǎo)致重復(fù)流浪，流浪乞討青少年的權(quán)利無法得到有效保護(hù)。對此，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。

首先，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該率先介入。打擊犯罪，保護(hù)公民是公安部門的職責(zé)，對流浪乞討青少年放任不管就是嚴(yán)重的失職和瀆職。因此，一旦發(fā)現(xiàn)未成年人乞討，無論是否自愿，公安機(jī)關(guān)都應(yīng)率先介入，根據(jù)情況調(diào)查處理，并及時將他們送到救助管理機(jī)構(gòu)。

其次，明確各部門職責(zé)，實(shí)行歸口管理和屬地負(fù)責(zé)。第一，應(yīng)當(dāng)整合民政、公安、司法、教育衛(wèi)生等部門在流浪乞討青少年救助方面的職責(zé)與執(zhí)法權(quán)限，并將社會聯(lián)動統(tǒng)一納入救助管理站的救助范圍。第二，針對流浪乞討青少年流動性強(qiáng)、重復(fù)救助程度高的問題，轉(zhuǎn)變由乞討所在城市遣送、戶籍所在地管理的制度，改由乞討所在地城市屬地負(fù)責(zé)，就地解決。由當(dāng)?shù)爻鞘袑ｉT的部門歸口管理，發(fā)現(xiàn)一個，立即解決一個。

再次，廣泛動員社會力量參與救助機(jī)制。流浪乞討青少年流動性大，相對分散，單靠救助管理機(jī)構(gòu)能力明顯不足，需要社會各部門加強(qiáng)合作。第一，任何人員發(fā)現(xiàn)有侵害兒童權(quán)益的現(xiàn)象，均有義務(wù)報告主管機(jī)關(guān)，以便及早干預(yù)救助；第二，建立專門的救助網(wǎng)站，借助媒體報道或微博網(wǎng)絡(luò)，公布救助信息，及時解救流浪乞討青少年。第三，吸納民間組織和熱心人士參與救助工作。2009年10月，福建省泉州市借助民間慈善力量興辦流浪兒童救助機(jī)構(gòu)——福建省泉源之家，這是福建省首家以民間組織形式開設(shè)的針對流浪兒童的非營利性慈善機(jī)構(gòu)，為更多社會組織參與流浪兒童救助提供先例。

四、結(jié)論

流浪乞討青少年問題關(guān)乎到家庭、社會、政府各個方面，加強(qiáng)收容、救助、遣返的力度，依法打擊殘害流浪乞討青少年的違法犯罪事件，已經(jīng)刻不容緩。幾次大規(guī)模的整治行動已經(jīng)取得一定的實(shí)效，但也表明，當(dāng)職能部門加大治理力度的時候，這一問題得以緩解；而當(dāng)政策寬松的時候，又卷土重來。由此可見，要徹底解決流浪乞討青少年問題，不能只是一陣風(fēng)式的治理運(yùn)動，應(yīng)當(dāng)形成長期有效的管理機(jī)制，這首先需要職能部門各司其職，共同施壓；其次需要社會各界的廣泛參與；更重要的是，較之于打擊和治理，強(qiáng)有力善后援助機(jī)制更為重要，以防止流浪乞討青少年被遣返之后，陷入被遺棄、被漠視的新困境。

[責(zé)任編輯：王德福]

Subject:Research of legal Problems and Countermeasures of Application on the Stray and Begging Teenagers

Author & unit:MA Lei（School of Sociology and Law, Shandong Women's University, Jinan Shandong 250002, China）

The problem of the stray and begging teenagers is not a moral problem, nor a social management problem, but a legal problem.The destruction of human nature is the real cause of the tragedy that can not be opened.The evil will not dissipate in every society as long as the drive of the material benefit.The phenomenon of the stray and begging teenagers is not a case problem .They were young, with a low degree of education and without any skills, They had to live on steal and rush which lead to high crime rate and become one of the serious social problems in the economic development.This is related to social stability and national development and the improvement of the overall quality of the population and the cultivation of the future labor force,and the the task of the law is to stifle or digestion the above problem in the beginning through creation and application.

the status quo of the stray and begging teenagers; legal problem; research on specification and application strategy

2015-05-20

本文系2012年度山東省社科規(guī)劃項目《流浪乞討青少年法律問題研究》（12CQSJ02）的部分成果。

馬蕾（1968-），女，山東濟(jì)南人，山東女子學(xué)院社會與法學(xué)院副教授，主要研究方向：法社會學(xué)。

D902

A

1009-8003（2015）04-0152-09