行政立法公眾參與有效性研究

崔 浩

(浙江大學 光華法學院，浙江杭州310028)

公眾參與行政立法活動是現代行政法治的本質要求，是全面推進依法治國、建設社會主義法治國家和法治政府的一項重要內容。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》認為公眾參與立法對推進科學立法和民主立法、對廣泛凝聚社會共識具有積極作用，強調要“加強和改進政府立法制度建設，完善行政法規、規章制定程序，完善公眾參與政府立法機制。”①《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載《人民日報》2014年10月29日。行政立法公眾參與是在以行政機關為立法主體制定行政法律法規、規章和規范性文件時的公眾參與，是社會公眾以提供信息、表達意見、發表評論、闡述利益訴求等方式參與行政立法過程，提升行政立法和決策公正性、正當性和合理性的參與活動。行政立法公眾參與是一種行為過程，是一種制度化的行動，這種參與活動在一整套參與制度的保障下而成為可能、可行并且富有實際意義。

一、有效性是行政立法公眾參與追求的目的和價值

實現行政立法公眾參與的有效性是公眾參與的目的，也是公眾參與追求的實踐價值，其核心就是公眾通過參與行政立法過程，對行政立法活動和立法結果產生積極影響。“有效參與是指行政機關必須給公民提供充分的條件，參與或者參加行政管理的決策、執行和監督過程，使自己的意見和舉證對行政決定產生實際上的影響。”②應松年主編:《比較行政程序法》，中國法制出版社1999年版，第46頁。行政立法公眾參與必須富有實際意義，即參與應當產生實際效果，而不是一種形式甚至“儀式”。

公眾有效參與行政立法能夠推進行政立法的民主化。公眾參與對行政民主發展具有積極的推動作用，在行政領域實現民主主要是通過擴大公民參與實現的。公眾參與行政立法是現代民主制度的內在要求，是保障行政立法具有民主正當性的需要。行政立法是行政機關根據憲法和法律的委托進行立法，是“準立法”活動，其立法權力來源不是直接民主，而是間接民主，即公民間接委托行政機關進行立法，這種立法的民眾意見代表強度不高。因此，行政立法的民主化和民主價值的實現不同于立法機關的立法，行政立法從產生的時候就存在著民主正當性不足的質疑，“為了使行政立法活動像法一樣也反映人民意志，行政立法活動的過程就應該是集中人民意志的過程。因而強調公眾參與行政立法就顯得格外重要和必要”。①劉莘:《行政立法研究》，法律出版社2003年版，第122頁。公眾參與行政立法實質上就是賦予公眾參與立法的程序性權利，公眾通過行政立法提供的參與途徑和參與機制，采取合法的參與方式與手段，將自己的意愿傳達給行政權立法機關進而影響行政立法權力的運行，以保障行政立法權力運行的民主化。因此，公眾參與行政立法為推進行政立法民主化提供了動力，為實現行政立法的民主價值創造了條件。公眾參與行政立法通過程序的正當性來彌補行政立法權正當性的不足，通過賦予行政立法程序以更多的民意內容避免行政立法的局限性，從而提升行政立法的民主性，使行政立法獲得民主正當性的保障。

公眾有效參與行政立法能夠推進行政立法的科學化。現代行政立法活動具有高度的復雜性和專業性，許多專業問題僅靠立法者的知識無法解決，這就需要通過專家咨詢論證就相關立法問題提供專業技術支持，或面向社會公眾廣泛獲取立法信息，或吸收公眾就立法的相關問題進行協商、辯論，等等。“民主立法程序的公開性使立法決策的過程得以公開，公眾因此參與其中，從而為立法決策建立在多數人意見的基礎上提供了制度性保證”。②朱力宇主編:《地方立法的民主化與科學化問題研究》，中國人民大學出版社2011年版，第16頁。公眾參與是行政立法信息重要的來源渠道，使得公眾與立法機關之間建立直接、及時和多方位的信息溝通傳輸機制，與官方立法信息通道形成互補，以彌補立法信息渠道不暢的缺陷。專家咨詢和論證為相關立法領域提供專業技術支持，專家掌握系統化的實證知識，對于作出理性的立法決策具有重要意義，并可以在促進理性立法的基礎上證成行政立法權力的正當性。因此，公眾廣泛參與行政立法促進了立法決策以多數人的意見為基礎，最大限度地減少立法決策的失誤和錯誤，盡可能的保證立法決策的客觀性、公正性和正確性。同時，民主立法程序使行政立法決策參與者逐步形成溝通理性并在自由平等對話的氛圍和環境中進行討論、溝通，以和平理性的方式達成立法共識，從而推動行政立法的科學性。

公眾有效參與行政立法能夠從“源頭上”保護其合法權益。利益是法律的本源，法對社會關系的調整實際上就是對各社會群體利益關系的調整。立法過程是民意匯集和民意整合的過程，是聚合社會個體利益而形成公共利益的一種初始化過程，在經過立法者的“創制”之后，個人利益與公共利益的基本輪廓、范圍和界限明確顯現出來。然而，行政立法的委任立法性決定其民意代表性遠不如立法機關的民意代表性和廣泛性，行政立法程序沒有立法機關的立法程序嚴格，行政機關僅僅通過自身渠道搜集的立法信息不可避免地產生信息不對稱和片面性、造成立法上的偏差，因此，如何協調各方利益關系、保護個人利益尤其是弱勢群體的正當利益以及實現社會公共利益等問題就變得十分棘手。公眾參與行政立法是解決這些難題的有效途徑和方式。行政立法向社會公眾開放，保障了社會公眾有平等機會和有效途徑富有意義地參與到行政立法的利益衡量過程中來，最大限度的消除行政立法的局限性和從“源頭上”爭取和保護自己的合法權益。公眾通過與行政立法主體之間建立的立法信息溝通機制參與行政立法過程，直接表達立法訴求、發表立法意見、陳述利益主張和愿望，對行政立法主體的最終立法取舍發揮實質性的影響作用，有效防止行政立法主體利用制定行政法規或規章制度的權力來侵犯公民權利以及謀求不正當的利益。

公眾有效參與行政立法能夠提高公眾對行政法律規范的理解和可接受性。“法律的生命在于它的實行。”法的社會控制功能和實效不僅有賴于國家強制力的推動，更有賴于公民對法律的尊重和信仰。法律只有被信仰，人們才能自覺地去遵守。公眾參與立法活動是公眾從法律學習、到法律信仰，再到法律服從遵守的認知與行為過程。公眾參與行政立法并與行政立法機關進行充分交流溝通、表達自己的真實立法意愿，不僅能夠提高行政立法的科學性與可行性，而且能夠提高行政立法的可接受性，使公眾自覺遵守和信賴由其參與所立之法。公眾參與行政法律法規的創制過程也是對行政法律法規的理解和認知過程，這一過程有利于增強公眾的主體意識、權利意識和法律意識，促進公眾對行政法律法規的遵守。因此，吸納各利益主體有效參與行政立法過程，不僅能夠為行政立法提供合法性資源并影響立法結果，而且有助于公眾對行政法律法規的理解，消除執行障礙;有利于行政法律法規的貫徹執行，減少執行成本。

公眾有效參與行政立法能夠提高公眾自覺守法意識，提高行政法律規范的可實施性。公眾參與立法對法律的實施具有至關重要的意義，立法的公眾參與度與法律實施的通暢度具有密切聯系。公眾參與使其行政立法意見得到表達和溝通，立法主體的立法意圖和公眾的正當利益得到明確，不同利益主體均能認同并接受遵守行政法律規范，公眾能夠自覺履行由自己參與設定的義務，自覺把法律規范內化為行為準則，從而提高行政法律法規的可實施性。“規范一旦取得人民的支持與認同，就會產生‘規范的內化’，即外在的法律規范內化為行為者自身的行為準則——使‘他律’變成‘自律’，法律的控制機制也由社會外力的約束機制化為行為者的自律約束機制。”①劉莘:《行政立法研究》，法律出版社2003年版，第125頁。

二、公眾參與的有效性在行政立法結果中的體現

“法律是一個實際的東西。”龐德認為，在近代世界法律成了社會控制的主要手段，盡管法律不能提供一個為每個人所同意的價值尺度，但它為調整關系和安排行為、衡量與評價各種利益提供了有效的強力的規范支持。②參見［美］羅斯科·龐德著:《通過法律社會控制》，沈宗靈譯，商務印書館2010年版，第65頁。法律規范的有效性體現在法律規范對人們行為的約束力上，如果說一條法律規范是有效的，就意味著這條法律規范對于它所指向的哪些人具有約束力。“法律規定具有強制力乃是法律作為社會和平與正義的捍衛者的實質之所在，因此法律規范的有效性問題是一個植根于法律過程中的問題。”③［美］博登海默著:《法理學:法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1998年版，第332頁。法律規范的有效性是以調整社會關系為內容形成的“確認規則”應當被遵守，“法律有效性具有一份聲明所具有的語內行動意義:國家權威機構宣布，一條被頒布有效的規范是經過充分辯護的，并且是在事實上被接受的。”④［德］哈貝馬斯著:《在事實與規范之間:關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿譯，三聯書店2003年版，第190頁。人們制定法律的目的是要實施法律，法律規范的有效性是與社會的事實有效性或社會的接受聯系在一起的。然而，法律規范的有效性并不等同于它在社會秩序中的實效，實效問題是法律規范適用于的哪些人是否真正遵守這些規范的問題。“一個切實可行并有效的法律制度必須以民眾的廣泛接受為基礎，而相當數量的不滿和反對現象的存在所標示的則是法律一種病態而非常態。”⑤［美］博登海默著:《法理學:法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1998年版，第358頁。

公眾參與立法是立法活動的一項重要內容，是形成具有強制力法律規范的重要因素。行政法律規范的內容與實質不僅要反映行政立法機關的意志和主張，而且也要反映社會公眾的愿望和利益，這是行政立法公眾參與有效性的集中體現，亦即公眾參與行政立法要實現明確的預期結果，這一預期結果直接體現為制定出公正合理的行政法律規范。

第一，行政立法參與主體與立法主體就立法事項、立法內容達成合意并制定出符合實際的“善法”。行政立法過程是行政權力(權利)與義務分配的過程，也是行政機關與社會不同利益群體之間的利益博弈過程。參與行政立法過程的利益主體包括利益團體、社會精英和知識精英、公眾傳媒、公民個人和民間組織等，這些利益主體通過正式的和非正式的程序，參與到行政立法過程中并表達自己的意見，立法者只有傾聽不同參與主體的意見和聲音，并與參與者就立法事項和立法內容達成合意，才能制定出各方都能接受的行政法律規范。“善法是經過正當程序制定的，必須反映廣大人民群眾的意志并體現客觀規律，善法需要通過理性來公平地分配各種利益。”⑥孫笑俠:《法治和理性及其代價》，載《法制與社會發展》1997年第1期。

第二，行政法律規范充分體現公眾正確的參與意見。立法本質上是不同利益群體就立法內容尋求某種妥協的過程，在行政立法過程中受到影響的各方主體的利益訴求和立法意愿能夠充分反映出來，就能夠形成大家都能接受的立法結果。在公正的立法程序中，不同立法主張、意見建議、異議等可以得到充分表達，各種利益訴求能夠得到綜合考慮與平衡，社會公眾正確的立法意見、建議和合理的利益訴求能夠在所立之行政法律規范中得到充分體現。通過廣泛的立法參與來消除各種疑慮和不滿情緒，通過溝通與對話來解決緊張的利益對峙，減少對立法結果的事后質疑和反對。立法過程作為分配利益和資源的過程，公眾參與促進行政立法能夠按照公平正義原則的要求來公正確認和認真對待不同利益主體之間的關系，能夠全面客觀公正的確認社會公共利益、政府部門利益和公民個人利益。

第三，行政法律規范真正體現行政權力與公民權利的平衡。為了實現行政公平正義，立法需要賦予行政機關適當的行政管理權力，以便行政機關更好地管理社會并為社會提供公共服務，但同時必須對行政機關的權力進行約束和規制，要尊重和保護公民的基本人權和權利，保護行政相對人的合法權益。因此，公眾參與促進行政法律規范真實體現行政主體與行政相對人之間的權力(權利)與義務的平衡，既重視行政權力、維護行政機關的形象，也維護尊重公民的基本權利和正當權益。

第四，行政法律法規內容公正，恰當反映“部門利益”和“地方利益”。由于行政立法機關存在著自身利益，在立法過程中存在著立法尋租的可能性，“作為立法者的機構或個人在政治活動中也會追求收益的最大化。在一些場合下，他們能夠通過集體決策的方式來實現各自的利益。”①王愛聲:《立法過程:制度選擇的進路》，中國人民大學出版社2009年版，第154頁。這種以集體決策形式而自利于部門或個人的做法在立法上往往是部門利益化或者地方利益化，出臺的行政法律法規過分強調本部門或者本地區的利益，缺少最基本的公正。公眾參與不僅有利于加強對行政權力的監督，防止行政權力的腐敗和濫用，而且有利于避免行政機關立法獨斷現象，有效防止行政立法部門化和地方化利益傾向，確保行政法律法規內容的社會公正，恰當反映部門利益和地方利益。公眾參與強化了行政立法過程中主體活動的公開性和競爭性，行政立法機關必須接受各利益群體的正確立法意見并將其融入法律規范之中，有力遏制了“關門立法”產生的恣意專橫和立法偏私現象。

三、行政立法過程中的公眾有效參與

行政立法公眾參與的有效性在靜態上體現在行政法律法規能夠充分反映社會公眾的愿望和利益，由公眾參與所制定的行政法律規范更加科學、內容更加公正合理。從動態過程上看，公眾參與的有效性體現在行政法規立項、起草、審查、決定與公布、備案審查等程序環節中社會公眾都能依據具體參與制度、通過一定方式和途徑參與其中，通過在行政立法具體環節中的參與來發揮積極作用并產生實際影響，切實保障公民、法人和其他組織的合法權益。行政立法過程大致分為行政立法規劃、制定和完成三個階段，在這三個階段中社會公眾能夠有效參與其中，對提高行政立法質量是富有意義和價值的一個基本問題。

(一)行政立法規劃階段中的公眾參與

行政立法規劃是行政立法主體對未來一定時期內擬完成的行政立法項目所作的總體安排和部署，立法規劃大多是由行政系統內部的機構提出申請，并由政府法制機構予以匯總研究、擬定計劃，報行政立法的機關審批。科學的行政立法規劃能夠對行政立法任務作出總體規劃和統籌安排，能夠優化行政立法次序，保證行政立法工作的有序進行，避免行政立法的隨意性和盲目性。通過編制和實施行政立法規劃使行政立法適應經濟社會發展的需要，對新出現的具體行政管理問題和復雜關系及時進行行政立法調整。同時，能夠有效地處理各個立法項目之間的復雜關系，避免規范性文件之間的沖突、抵觸、交叉重疊，保障行政法律體系的統一。

立法規劃是行政機關的內部行政行為，看似與社會公眾無關，實則不然，立法規劃階段的公眾有效參與對科學規劃行政立法起著積極的促進作用。在立法規劃階段，社會公眾的參與表現在公眾是否擁有立法建議權以及以何種方式行使和實現該項權利，參與成效體現在公眾提出的立法建議能夠成為行政立法主體編制立法規劃的重要參考因素，能夠引起立法主體或決策者的重視并被立法者采納，從而產生實際的立法影響。立法建議是公眾有關立法意愿、立法要求、立法主張的具體表現形式和體現方式，是社會公眾希望或者要求在某個方面、或者對某個重大問題進行立法，將這種愿望或要求以具體的立法主張表達出來，傳達給有關立法主體并讓其知曉社會公眾的立法主張。公眾的行政立法建議有書面建議和口頭建議。行政立法機關在編制立法規劃時要研究社會公眾的立法建議，立法規劃要反映多方面的愿望和要求，只有基于廣泛社會要求和社會基礎的立法規劃才具有可行性。“確定是否將某一事項列為立法項目、編入立法規劃時，是否存在關于這一事項的立法建議，是判定作出這種確定的條件是否成熟的一個標準。”①周旺生:《立法學》，法律出版社2009年版，第424頁。在行政立法規劃階段，社會公眾參與成效的大小體現在他們提出的立法建議是否具有立法價值、是否具有立法可行性;他們提出的正確的合理的立法建議對立法主體或決策者的影響程度，是否被立法主體采納以及采納的程度，立法主體或決策者對社會公眾提出的立法建議的重視程度等。由于社會利益的多元化和利益關系的復雜化，行政立法規劃要反映多元利益主體的要求。行政機關的立法規劃要通過一定途徑及時予以公布，便于社會公眾了解立法動態、提出立法建議或意見，以保證在立法啟動環節就有社會公眾的積極廣泛參與，使行政立法規劃能夠充分吸納體現民意。

(二)行政立法起草階段中的公眾參與

法案起草是有立法提案權的機關、組織和人員或受其委托的主體，以書面形式提議的法案形諸文字的活動。法案起草是立法過程的必經環節，是直接表現立法者的立法意圖、反映執政者的立法意愿、實現一定立法指導思想和基本原則的最重要的活動。

行政法規、規章的起草是行政立法程序中的一個核心環節，起草直接影響行政立法的質量。《立法法》第57條、《行政法規制定程序條例》第10條都規定了“行政法規由國務院組織起草。”國務院可以確定一個部門或者幾個部門具體負責起草，也可以確定由國務院法制機構起草或者組織起草。《規章制定程序條例》第13條規定“部門規章由國務院部門組織起草，地方政府規章由省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府組織起草。”同時規定國務院部門可以確定一個或者幾個內設機構具體負責起草;有規章制定權的地方政府可以確定由其一個或者幾個部門具體負責起草;國務院部門以及地方政府也可以確定其法制機構負責起草或者組織起草。

公眾在行政立法起草環節的參與是為了實現立法意見的表述權，其參與成效體現在社會公眾對行政立法草案的形成和完成擁有表述意見的機會，能夠通過法定的方式和途徑行使立法意見表述權利。法治國家常常采用舉行公聽會、審議會、直接聽取意見、提出意見書和舉行立法聽證會等形式來保障公眾立法意見表述權利的實現。我國《立法法》第58條、《行政法規制定程序條例》第12條都規定了行政法規在起草的過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。《規章制定程序條例》第14條規定了規章在起草的過程中，可以采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見;該條例第15條還規定了規章起草單位舉行聽證會的具體程序。這些規定明確了公眾參與行政法規和規章制定過程的具體形式途徑，為公眾參與行政立法提供了具體的法律依據，對于保障公眾有效參與行政立法具有重要作用、對于保障行政立法的民主性與公開性具有重要的制度意義。

然而，這些規定存在著先天不足，制約了行政立法過程中公眾的有效參與。第一，行政立法公眾參與的程序在理論上應該由立法機關以法律的形式進行規定，而目前僅有位階層次較低的《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》來規定，顯然，公眾參與行政立法的程序保障缺少法律的權威性。第二，雖然在《立法法》等都規定了行政機關在起草法案的時候有聽取意見的義務，但沒有規定利害相關人參與并提出意見的具體程序，尤其是對聽取的意見采納與否，不予采納的是否應該說明理由、給予合理答復等等，均缺乏具體規定。第三，《立法法》和《行政法規制定程序條例》均沒有規定行政法規起草小組由法律專家參加，在《規章制定程序條例》中明確了可以邀請有關專家和組織參加起草規章，但對立法起草小組組成是否必須有相關法律專家或者受重大影響的利害相關人的代表參與，是否要經過廣泛詳實的實際調查研究，都缺乏強制性的規定。第四，立法聽證會是有效保證行政立法公正性的立法制度設置，但是在《立法法》、《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》中規定聽取意見的聽證會等形式使用的是選擇性的“可以舉行”，而不是肯定性的“應當舉行”，這意味著當行政立法主體認為不需要聽取意見時“可以不舉行”聽證會。第五，在《立法法》、《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》中均采取并列的方式列舉了聽取意見的形式，即行政法規和規章的起草主體可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式中的一種或者全部采用，給了法案起草單位選擇的余地，這種參與形式選擇和參加人員遴選存在著隨意性，難以保證聽取意見的科學性和公眾參與的有效性。

(三)行政立法完成階段中的公眾參與

行政立法完成階段包括立法審查、決定、公布、備案審查等程序環節。《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》分別對審查環節公眾參與的要求和參與形式等作了明確規定，規定在不同情況下要進行征求意見、聽取意見、召開座談會和討論會、舉行聽證會。行政法規、規章的草案送審稿，都由政府法制機構或者部門法制機構統一進行審查。法制機構應當將送審稿或者送審稿涉及的主要問題發送有關機關、組織和有關專家進行征求意見，重要的行政法規送審稿可以向社會公布、征求意見。法制機構應當對送審稿所涉及的主要問題，深入基層進行實地調查研究，主動聽取基層機關、組織和公民的意見。對送審稿涉及重大問題的，法制機構應當召開由有關單位和專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證。送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益的，法制機構可以舉行聽證會，聽取有關機關、組織和公民的意見。

備案審查是立法監督制度的最后一個環節。備案是立法文件在制定完畢后由制定機關依法報送有監督權的機關存檔，以備審查。“立法備案制度的建置和實施，是立法監督制度建置和實施的一個組成部分，是有效實施立法監督的一個前提性環節。”①周旺生:《立法學》，法律出版社2009年版，第345頁。備案的目的是為了使接受備案機關全面了解相關立法文件的情況。《立法法》設定了對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的備案審查監督機制，享有接受行政法規和規章備案權的國家機關依法對報送備案的法規和規章進行審查;法定國家機關、社會團體、企事業組織以及公民個人認為有關規范性法律文件同憲法或法律相抵觸，可以依法向有關國家機關提出審查的要求或建議，再由國家機關依法組織審查。這種立法備案審查對促進立法的健康發展，對保證立法質量的提高，維護立法的法治、民主和科學原則，都具有重要的積極意義。然而，這種備案審查的實踐個案幾乎沒有，根據其他組織和公民提出的審查建議再由國家機關依法組織審查已經公布的規范性法律文件的情況尚未出現過，更莫談根據其他組織和公民的建議去修改法律了，這說明備案審查監督制度本身存在著實踐性問題。

公眾在行政立法完成階段的參與主要是表達意見權，公眾參加有關國家機關舉行的座談會、論證會、聽證會等來表達對規范性法律文件的送審稿和已經公布的法律文件的意見和建議，其表達的意見能夠在行政立法內容中有一定的反映。在中國的立法實踐中，公眾在立法完成階段所提出的意見僅僅成為行政機關立法時的參考內容，難以對已經送審的法律文件產生實際意義的影響，更不可能對行政立法機關構成拘束力和排他性，立法機關也不可能根據在立法程序中公眾表達的意見進行立法。由此，強化公眾在行政立法完成階段的參與和參與成效仍有很大的制度空間需要完善。

四、完善公眾有效參與行政立法的條件

公眾參與行政立法要實現有效性的參與目標、達到真實的參與效果，必須具備有利于公眾有效參與行政立法所需要的條件。

第一，提高參與水平、提升參與能力，發揮公眾理性參與作用。社會公眾廣泛參與行政立法，擴大公眾立法參與的廣度，除了提高廣大民眾的參與熱情和參與愿望之外，參與者必須具有良好的立法參與素質、參與能力和較高的參與水平，具備一定的立法知識和立法參與經驗，這些因素是擴大公眾參與行政立法并取得參與成效所需要的基本的主體條件。同時，要擴大公眾立法參與的深度，公眾參與對行政立法結果能夠產生實際影響，還必須提高公眾的參與能力和參與技巧，發揮公眾理性參與作用。公眾立法參與必須在制度內的有序參與，不是無序的和隨意性的參與。公眾在參與過程中應當真實表達自己的立法意愿，與行政立法機關形成合作關系，雙方要達成立法合意。通過充分的對話，行政立法機關與公眾相互理解，達致行政立法的理性認同。公眾應當持續參與行政立法過程，持續影響行政立法活動，使參與行為產生實際影響效果。

第二，完善公眾參與制度，保障公眾立法參與權利。公眾立法參與的有效性依賴于具體制度和規范的支持保障，這些制度和規范是公眾參與立法取得實效的基本要件，離開這些要件，公眾參與無法達到正當化、理性化的結果。支撐和保障公眾參與行政立法的制度有程序性參與制度、非程序性參與制度、基礎性制度等三個層面構成。立法聽證是行政立法公眾參與的程序性制度，這一制度為公眾提供了陳述意見的機會和利益表達的途徑，是公眾參與行為產生效力的重要保障。公開征求意見、座談會、論證會等是我國法律規定的行政立法公眾參與形式，這些制度形式是公眾參與的重要渠道和制度載體。授權立法制度、立法信息公開制度是行政立法公眾參與得以實現的基礎性制度，是公眾參與權利實現和對行政立法權力有效監督的前提性制度，如果沒有這些基礎性制度的設置和建立，公眾參與行政立法是不可能的。因而，要確保行政立法公眾參與取得實效，必須要完善公眾參與的具體制度和制度體系，從制度上保障公眾立法知情權、立法建議權、立法陳述權和立法監督權的實現，確保在參與過程中公眾享有陳述和抗辯的權利，對行政立法機關擬制定的行政法規規章等有質疑權，確保公眾民意表達和公眾參與途徑的通暢，確保民意表達的真實，杜絕參與的虛假繁榮。

第三，完善公眾參與程序規則機制，保障公眾立法參與真實有效。公眾參與制度確保公眾立法參與的結果正當化、理性化，程序規則機制則確保制度的實施和公眾能夠進行實質性參與，因此，形成規范、一致的公眾參與的程序性規則和工作制度，對提高公眾參與的有效性至關重要。公眾參與有效性的實現依賴于行政立法機關和各方參與者的誠意、制度化的程序規則、理性并且負責任的討論與回應機制。參與行為規則影響或支配參與者的行動，立法參與者的參與行為受參與規則的支配，并以這些規則來解釋或評價立法參與行為。在立法主體與參與主體之間確立協商、辯論和回應等規則，真正平等的進行協商溝通，政府與公眾形成平等對話機制，不僅能夠促使行政立法機關放棄或改變偏頗性立場和目標，公眾與立法機關不一致的正確的意見和建議能夠被實質性接納，而且能夠強化行政立法的合理性，增強公眾對行政立法本身的認同。因此，形成制度化的公眾參與機制，立法信息公開透明、程序公正、平等對話、充分協商，健全回應和規則機制，是確保行政立法公眾參與真實有效的基本要求。

第四，發揮利益團體立法參與作用，提升公眾組織化參與水平。“分散的個體利益通過組織化的方式參與行政過程，不僅可以矯正參與中利益代表的不平衡結構，而且也將獲得更強的參與能力。與分散的個體相比，個體利益的組織化可以帶來更多的參與資源、更豐富的信息以及政策制定的更大影響力。”①王錫鋅:《公眾參與和行政過程——一個理念與制度分析的框架》，中國民主法制出版社2007年版，第83頁。公眾參與的有效性并不只是由參與人數的多少和參與者的職業廣泛性帶來的，而體現公眾平等參與權利和選舉權利的有組織的選舉代表的參與更能產生實質性成效。通過組織化的團體將分散的個體利益主張和信息在團體內部進行整合，可以使分散的利益主張在立法過程中能夠得到更集中的表達，意味著組織化可以使公眾獲得立法參與的更大“話語權”。因此，創建便于利益團體或利益集團參與立法的完善機制，使其具有表達集團利益和與政府溝通對話的制度基礎和條件，讓他們充分參與到立法過程中來，把各自的利益要求表達出來，爾后加以整合、協調、平衡，這種高度組織化的參與有助于提高立法參與水平和實效。