淺論城鎮化在扶貧開發中的作用及對策

李憲建

摘 要：城鎮是區域經濟的核心和增長點。城鎮化滯后嚴重制約貧困地區經濟社會發展。加快城鎮化是扶貧開發的戰略選擇。以加快城鎮化推動科學扶貧精準扶貧。

關鍵詞：城鎮化；扶貧開發；作用；對策

一、城鎮化滯后嚴重制約貧困地區經濟社會發展

（一）城鎮化滯后使貧困地區“二元經濟”矛盾不斷加劇。改革以前，在城鄉隔絕體制下的城鎮化進程，造就了十分懸殊的“二元經濟”結構。1985年以來，由于農業勞動力向非農產業轉移緩慢，使“二元經濟”矛盾又進一步拉大。特別是近幾年，寧德市工業化、城鎮化進程和勞動力轉移不同步，大量勞動力滯留在比重不斷下降的農業上，使農村出現了勞動生產率低、農產品商品率低、農民收入低的“三低”現象。農民的收入增長跟不上城鎮居民收入增長的步伐，農民與非農民的收入差距迅速擴大，從而導致“二元經濟”矛盾不斷加劇，積累了十分突出的社會矛盾。

（二）城鎮化滯后不利于貧困地區農業的發展。由于城鎮化滯后，使農業勞動力就地分散轉移，既不穩定也不經濟。長期以來，農民一直存在著從農業部門向利益較高的非農業部門轉移的強烈沖動，然而由于城鄉隔絕體制的限制，基本上是離土不離鄉，實行就地轉移，半徑不大。農民既不將非農產業看作自己的長期生存保障，脆弱的非農產業也不會給農民提供穩定的就業機會。

（三）城鎮化滯后制約了貧困地區第二、第三產業的發展。第二、第三產業主要依托于人口、工業相對密集的區域，這樣才能發揮其服務的規模效益和綜合效益。由于城鎮化滯后，第二、第三產業往往被迫就地發展，形成了十分分散的格局，致使“集聚效應”十分低下，從而造成貧困地區第二、第三產業長期徘徊在小型化、分散化的低層次上。到后來，這些問題是造成寧德市工業企業發展勢頭減緩、轉移農村剩余勞動力的能力下降的主要原因之一。

二、加快城鎮化是扶貧開發的戰略選擇

（一）城鎮是區域經濟的核心和增長點。作為城鎮，不論規模大小如何，它與農村的主要區別是具有一定數量的以非農業人口為主的居住集中的居民點。城鎮是第二、第三產業的集中地。第二、第三產業的聚集帶來了人口的聚集和消費區位的集聚，由此出現了城鎮群落的面貌。城鎮本身表明了人口、生產工具、資本、娛樂和需求的集中。一般來說，一個國家的城鎮化程度越高，表明它的工業化和文明程度越高。現代城鎮通常由工業、商業、金融、文化、教育、服務、交通、行政、市政等多種體系構成的，是區域社會財富的主要生產場所，也是推動區域經濟社會發展的基地。

（二）城鎮多元經濟結構并存能為貧困地區鄉鎮企業發展

注入活力。一方面，以農業型為代表的傳統經濟部門和以工業化為代表的現代產業部門，通過本身結構調整和資源重新配置，有機地結合在一起，互相調節，共同發展，從而走出“二元經濟”結構將二者完全對立排斥的怪圈，創立一個農工商協調、林牧漁綜合發展的具有區域特色的現代型社會，從而走向工業化、現代化之路。另一方面，經濟所有制多樣化，國有、集體、股份、私營、公私混合、個體等多種經濟成分并存，以集體、股份、私營為主要成分，適應了傳統經濟與現代產業的結合，表現出強大的生命力和后勁。

（三）城鎮能增強貧困地區經濟的凝聚力和輻射力。因為，在區域經濟發展過程中，經濟增長在區域內的每個部門并非以同樣的速度進行，而是集中于某些主導部門和有創新能力的行業，這些部門和行業往往集中于區域內的一個或幾個較大的城鎮。城鎮能有效地集聚各種經濟要素，達到資源的最佳配置。當它形成一定程度的發展極后，便向區域內的其他地方擴張、擴散，從而帶動整個區域經濟的發展。同時，在城鎮化進程中，小城鎮與大城鎮之間極化和擴散效應并非總是單向的，有時卻是雙向的，從而有力地啟動整個區域經濟持續高速發展，形成新經濟體制下的“農村包圍城鎮”的格局。

（四）加快城鎮化能有效地促進貧困地區城鄉勞動力的雙

向流動。在加快城鎮化、現代化過程中，產業結構調整是必然現象，由鄉村傳統經濟中轉移出來的勞動力會分解為三部分：流向大城鎮、進入小城鎮、重新回到鄉村。同時，伴隨著城鎮工業化的發展，以科技、信息為主導的新興產業使空間距離大大縮短，二、三產業結構調整，城鎮勞動力也出現跨行業、部門、地區間的橫向移動，其中值得引起注意的新增長點是城鎮一批有專長、會經營、懂市場的高素質勞動力開始向小城鎮流動，他們承包魚塘、開發灘涂、修建雞舍、圈占荒山。在這種勞動力雙向流動中，小城鎮起到一個平衡點的作用，大量非農業人員和逐步發展的非工業人口融合在一起，身在農村而又不是鄉村，遠離城鎮而又常居城鎮。同時，大量農業人口轉移到城鎮，有利于農村經濟社會的發展。

三、以加快城鎮化推動科學扶貧精準扶貧

（一）有步驟地推進城鎮化建設。城鎮化發展過程有其內在規律。貧困地區的城鎮化進程只能與本地區的工業化水平相適應，發展過快過慢都不行。既要改變城鎮化滯后工業化的狀況，又要防止脫離工業化實際，搞“虛城鎮化”。城鎮化是一個系統工程，是一個漸進的過程。推進城鎮化，必須遵循與經濟社會發展水平相適應、與工業化進程相協調的規律，把城鎮建設與城鎮經濟發展結合起來。要立足當前，著眼長遠，從全局的角度、戰略的高度，統籌安排好全市城鎮化發展的戰略重點、戰略步驟，堅持量力而行、分步實施、有序進行，防止各地一哄而起、急于求成、盲目發展，盡力避免造成新的重復建設和資源浪費。

（二）科學制定城鎮發展規劃。制定科學的城鎮發展規劃，既是合理利用貧困地區空間資源，促進城鎮發展與人口、資源、環境相協調的重要保證，也是加強對該區域城鎮發展的引導和調控，促進城鎮化進程有序進行的重要保證。要在本地區城鎮體系總體規劃的指導下，開展各區域城鎮體系規劃工作，城鎮體系規劃和城鎮總體規劃都必須服從上層次的城鎮體系規劃；要對城鎮群體的用地布局、基礎設施等進行統籌規劃，以發揮城鎮群體的整體優勢和綜合效益，防止出現重復建設、相互污染等情況，促進區域城鎮的協調發展和基礎設施的共建共享

（三）積極發展農村小城鎮。根據貧困地區的實際情況，往往不宜直接實施農村城鎮化戰略，而應先采取農村城鎮化的路子。小城鎮是介于城鎮與廣大農村之間，在聯結城鄉關系上起著承上啟下的作用。既有城鎮的某些職能，又與農村生產、生活有著密切的聯系；既可在城鄉物資交流和信息傳遞中發揮橋梁、紐帶作用，活躍農村經濟，又可就地利用廣大農村的農業原料和地方性的能礦資源，發展農副產品加工和商品零售業，促進農村經濟的發展和農村總體結構的調整。實踐證明，發展小城鎮是貧困地區農村城鎮化不可愈越的階梯，是帶動農村經濟社會發展的一個大戰略。

（四）積極發展城鎮農業。農業是城鎮發展的原動力，農村剩余是城鎮存在的基礎。因此，必須重視發展城鎮農業，加大對農業的資金、技術投入，為農業發展提供交通、信息、市場等方面的支持，努力提高農業的生產效率和經濟效益。戶口轉入城鎮的農民，一般應將原有的承包田和口糧退還給集體。如果在城鎮難以解決口糧問題，愿意履行在農村應盡義務的，可允許其繼續保留在農村的土地承包權，作為他們的生存保障，消除他們的后顧之憂。