完善港航基層法制建設的建議

張衛東

【摘 要】 分析杭州港航系統基層法制建設現狀，指出目前存在的對法制工作的認識不盡統一、機構設置呈現“倒三角”傾向、法制隊伍結構不盡合理、日常法制教育效果不明顯等問題。針對存在的不足，提出完善港航基層法制建設的幾點建議：強化港航法制建設的功能性定位；優化基層法制機構；大力加強法制隊伍建設；強化日常法制教育。

【關鍵詞】 港航管理；基層執法；法制建設；法制教育

作為水上行政執法的主體，杭州港航系統擔負著“一事三政”的重要管理職能，下屬的各基層一線港航管理部門在行政執法中扮演著極為重要的角色，其行政執法工作的開展水平和規范程度直接關系到整個杭州港航系統行政執法的質量。同時，基層一線港航管理部門直接面對來自五湖四海的行政相對人，直接調查和處理違法違章行為，各種矛盾沖突匯聚，情況復雜多變，既是工作重點，也是工作難點。做好港航基層一線行政執法工作，對港航事業和諧發展具有重要而深遠的意義。如何進一步完善港航基層法制建設，不僅是做好港航行政執法工作的重要基礎，而且也是有效提升港航行政執法工作至為關鍵的一環。

1 港航法制現狀

1.1 對法制工作的認識不盡統一

法制工作是一項綜合性的行政服務工作，其工作效果首先取決于各部門、單位及其工作人員的認識和思想重視程度。目前，基層的法制工作在一定程度上還存在著認識不統一、重視程度不夠等問題，往往出現安排部署多、具體落實少，檢查督促多、講求效果少，工作形式多、解決問題少等現象。究其原因是各部門及其工作人員對此項工作沒有足夠的認識和重視，未將法制工作放在重要的位置，不善于用法律手段解決工作中遇到的問題。

1.2 機構設置呈現“倒三角”傾向

從機構設置情況看，省港航系統法制機構設置為省、市、縣和一線站所四大層面。好比一個建筑，最優良的構架應為梯形，但實際上港航法制機構設置卻呈現“倒三角形”：省級最好，市級次好，縣和一線站所一級機構普遍設置不佳。除了局政策法規處為專設的法制機構外，各處基本都未單設法制機構，而且“掛靠”的部門也情況各異，從海事船檢室、行政許可中心到綜合執法中隊等都不盡相同。

1.3 法制隊伍結構不盡合理

從法制隊伍情況來看，基層各處及一線站所法制員基本均為兼職，而且很多都不是法律專業出身，不僅沒有受過系統、專業的法律教育學習，甚至連基本的系統性上崗培訓都未參加過，很難有效、獨立地開展實際工作。這些法制員對于日常工作多疲于應付，甚至談不上進行系統性的年度工作，法制工作創新更無從談起。同時，從整體年齡結構看，基層各處也尚未形成梯次年齡結構。

1.4 日常法制教育效果不明顯

多年來，港航法制建設在不斷完善，同時也取得了一些顯著的成效。由于受“年年搞、年年老一套”思維定勢的影響，加上形式趨于單調，缺乏針對性和實效性，日常法制教育更多流于形式，取得的效果并不明顯，造成行政執法人員的日常執法或多或少出現一些偏差。如：少數執法人員法制觀念淡薄，缺乏保護當事人基本權利的意識，法治意識不強；執法辦案重實體，輕程序；法律文書制作不規范，搜集證據不合法；隨意執法、辦案不作為等。這些問題時有發生，從而制約港航法制工作的進一步發展。

2 完善基層法制的幾點建議

2.1 強化港航法制建設的功能性定位

長期以來，行政執法部門將行政許可和行政處罰作為行政執法的中心任務，法制工作在整個港航工作體系中的功能定位是作為一項專門工作，服務并服從于中心工作，處于輔助、次要的地位，這符合當時港航發展的需要。但是，隨著水運市場經濟的全面發展和社會體制的轉型，尤其是當前社會主義法制建設和依法治國理念被提到了前所未有的高度，我國經濟社會發展也走入關鍵的戰略機遇期，這均對政治法律制度建設提出必然要求。因此，當前基層法制建設的目標和功能定位必須立足于新的戰略任務的高度審視，堅持解放思想，轉變傳統觀念，將法制工作提高到一個更高的層面。作為整個港航工作的一項重要內容，應不斷完善法制建設，不斷提升執法能力，不斷夯實港航發展基石。只有對法制工作有了這樣一種統一認識，才會真正在思想上重視。

2.2 優化基層法制機構

針對目前基層法制機構不夠明確等現狀，建議從市局層面進行一次全面的摸底和調研，整合和統一各處的法制機構設置情況，在某一固定基層部門設置法制機構，以便于業務線上的貫通和市局的統一指導、協調。建議各處法制員盡可能地具備法律專業背景，而各基層一線站所則由2～4名執法骨干擔任，使“倒三角形”變為“倒梯形”，進而發展為“正梯形”，為基層依法行政工作提供充分的組織保障。

2.3 大力加強法制隊伍建設

（1）目前，各處的法制員基本為兼職人員，而且很多都是各業務線上的骨干和中堅力量，日常工作較為繁忙，工作量和工作強度較大，隨著近年來市局法制工作日趨規范，工作標準和要求也越來越高，法制工作任務也越來越重。各處日常法制工作開展的好壞，在很大程度上取決于日常工作落實的程度。因此，應減輕基層法制員日常工作壓力，使他們真正將精力放在法制工作上。

（2）通過加強法律知識的宣傳和教育，提升基層廣大執法人員的法制意識，使人人都學法、人人都懂法、人人都是法制員，從而營造良好的法制文化建設氛圍。

2.4 強化日常法制教育

（1）加強法制培訓的針對性和有效性，面向部分非法律專業出身的法制員，加強其法律知識的系統性培訓，提升其綜合法律業務能力；面向基層一線執法人員，通過課時培訓，提高其基礎業務知識和執法程序掌握的水平，強化嚴格執法、文明執法的工作紀律；面向基層管理部門業務骨干，通過進一步深入學習和答疑解難，提高其港航海事政策法規的理解水平和工作中處理重大復雜事項的能力；面向基層管理部門領導，通過培訓和專家講座，提高基層領導對水運事業改革發展大趨勢的認識和對依法行政的重視。

（2）創新培訓方式，舉辦各種類型的法制培訓班，每年選送一批業務骨干到高等院校參加學習培訓，不斷提高執法人員的業務素質和法律水平，使從事法制工作的人員既有較高的政治素質，又熟知經濟、法律方面的知識；既掌握我國法律、法規，又了解一些先進國家的法律規定，擴大知識面，在工作實踐中不斷提高統籌兼顧、協調處理各種矛盾的能力。