完善我國集裝箱班輪運價備案監管制度

章強　劉越

【摘 要】 介紹我國集裝箱班輪運價備案制度發展歷程，分析現行集裝箱班輪運價備案監管模式，指出我國集裝箱班輪運價備案監管制度存在監管效率低下、處罰力度偏弱、監管能力不足、實踐性匱乏、重視程度不夠等問題。針對存在的問題提出相關建議：建立一元機構管理模式，提高監管效率；強化處罰違規行為力度，捍衛制度權威；注重培養綜合監管能力，實現有效監管；完善運價備案內容體系，提升監管實效；加強運價備案工作宣傳，深化企業認識。

【關鍵詞】 班輪運輸；運價備案；監管制度

1 我國集裝箱班輪運價備案制度沿革

集裝箱班輪運價備案制度是我國針對具有鮮明寡頭壟斷色彩的集裝箱班輪運輸市場而采取的，為維護市場秩序、保護公平競爭、保障運輸各相關方的合法利益而設計的重要制度。該制度于1996年在江蘇、浙江、上海三省市開始試行，自2009年在全國范圍內正式實施以來，雖仍處于推進完善階段，但在規范集裝箱班輪運輸市場行為、穩定班輪市場運價、遏制不正當價格競爭等方面發揮了重要作用。然而，需要指出的是：我國集裝箱班輪運價備案制度在實施過程中尚存在諸多亟待解決的問題，其中，構建有效的運價備案監管制度就是迫切需要完成的工作。沒有完善的運價備案監管制度作為關鍵支撐，整個運價備案制度就難以從真正意義上發揮在班輪運輸企業市場準入后對其進行事中和事后管理的積極作用。

運價備案制度起源于美國，美國《1916年航運法》首創了運價報備和服務合同報備制度，隨后的《1984年航運法》以及《1998年航運改革法》對運價備案制度均作出較大修改，但其作為美國政府管理國際班輪運輸市場的一項基本制度至今仍保留并實施。我國集裝箱班輪運價備案制度基本借鑒美國模式，依托相關法律法規，將運價備案予以制度化、規范化。尤其在2001年，為使得我國在加入WTO后能夠對逐步開放的國際班輪運輸市場仍保持必要且適度的政府監管，運價備案制度寫入《中華人民共和國國際海運條例》（以下簡稱《國際海運條例》），實現了法律化。但是，在實踐層面，運價備案制度并沒有立即得到具體實施，一方面是由于當時在技術上存在一定的障礙，另一方面是由于在2002―2008年這段時間內，我國國際班輪運輸市場整體保持較為健康、良好的發展態勢，市場秩序相對正常、有序，潛在的市場問題在一定程度上被繁榮的市場景象所掩蓋。自2008年全球經濟危機爆發之后，遭受較大打擊的班輪運輸需求與日益擴大的班輪運力供給之間矛盾突出，并引發一系列市場問題的集中凸顯，部分班輪運輸企業為保證自身市場地位和利潤，通過惡性殺價以低于正常、合理的運價水平攬取貨源，有些航線甚至出現了“零運價”“負運價”現象。為矯正班輪運輸市場所出現的市場失靈，2009年6月9日交通運輸部出臺《國際集裝箱班輪運價備案實施辦法》，在全國范圍內全面實施運價備案制度。隨后在2010年、2013年、2014年分別針對無船承運人、我國臺灣航線、國內水路運輸出臺相應的運價備案規定。

根據我國有關集裝箱班輪運價備案制度的相關規定（見表1），可構建出我國現行的集裝箱班輪運價備案監管模式（見圖1）。現行監管模式具有兩大特點：受理權與監管處罰權分離；處罰權集中于中央政府層面。

2 我國集裝箱班輪運價備案監管制度現存的主要問題

2.1 備案受理權與監管處罰權分離，監管效率低下

目前，上海航運交易所作為交通運輸部指定的運價備案機構，從事我國集裝箱班輪運價的備案受理工作，為運價備案提供相應的技術支持。但是，上海航運交易所作為事業單位法人，并未被交通運輸部授權享有對違反運價備案制度行為的監管處罰權，監管處罰權集中掌握在以交通運輸部為核心的政府行政部門。備案受理權與監管處罰權分離的多元機構管理模式使相關機構針對在運價備案中出現的運價異常波動、生效的備案運價未被真正執行等問題，難以作出快速反應并啟動相應的檢查和處理。此外，現有監管模式還存在檢查周期長、程序復雜、結果反饋較慢等問題，這不僅直接影響了運價備案監管工作的效率，同時也對運價備案制度的強制性和權威性造成了不利影響。

2.2 違規成本與所得利益不成比例，處罰力度偏弱

根據《國際海運條例》 《國際集裝箱班輪運價備案實施辦法》等相關規定，違反運價備案制度的處罰措施主要有兩種形式：（1）對于未按規定履行運價備案手續或未執行備案運價的，處2萬元以上10萬元以下的罰款；（2）對公平競爭造成損害的，采取責令修改有關協議、限制班輪航班數量、中止運價本或者暫停受理運價備案、責令定期報送有關資料等禁止性和限制性措施。在實踐中，具有監管處罰權的交通主管部門多傾向于采取罰款的處罰形式，鮮有采取禁止性、限制性措施。最高10萬元的罰款與班輪運輸企業巨額的違規利潤相比嚴重不成比例，使得一些有著運價備案義務的企業明知違規，但仍堅持違規操作。

2.3 監管能力與市場規模不能匹配，難以有效監管

我國作為進出口貿易大國，涉及我國的集裝箱班輪運輸航線眾多，市場規模巨大，運價備案的工作量也相應較大。以2012年為例，上海航運交易所全年受理的公布運價生效86萬余條，協議運價生效近715萬條。運價備案數據是實施運價備案有效監管的重要基礎，但受人員配置、財力支持等方面的限制，目前難以充分利用并定期形成有指導性的統計分析報告，這自然不利于提升對集裝箱班輪運輸市場的有效監管，也不利于充分發揮運價備案制度在整個水運監管體系中的積極作用。

2.4 運價備案內容缺乏一定實踐性，影響監管實效

由于我國集裝箱班輪運價備案制度尚處于推進階段，相關運價備案的具體操作辦法也在不斷完善之中，但就現階段而言，運價備案的內容在實踐層面尚存在操作性不強的問題，如：運價備案的內容僅涉及基本港之間的海運運價，陸橋運價、偏港運價及支線運價均未按要求備案，這種不采用“港至港”“點至點”的全程備案模式使運價備案的實際意義大打折扣，尤其是對于提供全程運輸的無船承運人來說，其提供運輸服務的始發地和目的地很可能都不是基本港；備案制度要求班輪運輸企業備案“正常、合理”的運價，但相關規定也未對如何界定“正常、合理”的運價予以明確。集裝箱班輪運價備案內容實踐操作性的缺乏，影響運價備案監管活動的實效。

2.5 部分企業對運價備案認識不足，重視程度不夠

近幾年來，隨著集裝箱班輪運價備案工作的深入開展，班輪運輸企業運價備案均能完成“全部報”的目標，但就實際的備案行為而言，有些企業在第一次備案后再無更新，這種現象在運價備案制度早期實施備案公布運價幅度時尤為常見；有些負有運價備案義務的企業甚至根本不知道運價備案制度，運價備案義務的履行也就無從談起。此外，備案運價與實際執行運價間的不一致，導致運價備案的信息質量堪憂。出現這一普遍性問題的重要原因在于：相關企業對于運價備案制度的重要性認識不到位；對運價備案制度的實施規則存在一定程度的誤解。企業重視程度的不夠直接影響運價備案制度的有效性，進而影響運價備案的有效監管。

3 完善我國集裝箱班輪運價備案監管制度的建議

3.1 建立一元機構管理模式，提高監管效率

受理權與監管處罰權的分離是造成集裝箱班輪運價備案后續監管審查效率低下的重要原因。在行政管理領域，一般認為體制性的破碎與功能性的破碎二者之間存在一定的關系，功能的整合在一定程度上依賴于體制的完善。我國完善集裝箱班輪運價備案監管制度應以解決問題為導向，通過中央政府擴大授權的形式，重構現有監管模式，建立受理權與監管處罰權合一的一元化管理機構，對運價備案的全過程、一體化進行監管。這既有利于整合行政管理資源，又有利于提高運價備案的監管效率，使運價備案制度真正成為規范集裝箱班輪運輸市場的“壓艙石”。

3.2 強化處罰違規行為力度，捍衛制度權威

一項制度的權威性取決于制度的執行性以及對于觸犯制度行為的懲罰性，只有這種執行性與懲罰性不流于形式，而是具有堅定性和警示性時，制度的權威性方能得到較好的捍衛。我國完善集裝箱班輪運價備案監管制度需要進一步強化處罰違規行為的力度，可考慮對《國際海運條例》進行相應的修改，提高對違反運價備案制度的班輪運輸企業的罰款額度。此外，執法部門在對違規行為進行處罰時，可綜合使用除罰款以外的禁止性、限制性處罰措施。

3.3 注重培養綜合監管能力，實現有效監管

從法律層面來看，運價備案監管活動的開展需要依法依規，有關機構必須在法律法規的框架下行使法定職權；從執法實踐來看，實現有效監管還需要全面、細致的證據材料作為支撐。對于完善我國集裝箱班輪運價備案監管制度而言，需充分利用備案信息，依賴科學且合理的檢查程序、規則和方案，深入分析備案運價，收集班輪運輸企業的違規證據，為后續的執法監管活動提供必要的支持。因此，實現有效的運價備案監管，需要培養以分析現象、發現問題、收集證據為核心的綜合監管能力。

3.4 完善運價備案內容體系，提升監管實效

目前，我國對于集裝箱班輪運價備案監管的乏力在一定程度上緣于運價備案內容在操作性方面的缺失。提升運價備案監管的實際效果，需以完善運價備案內容體系為重要前提。重點考慮完善運價備案內容的明確性和完備性：“明確性”，即要求對運價備案的各項內容有著清晰的定義和內涵，以確保備案義務人不存在理解上的偏差，并要求備案義務人提供征收依據；“完備性”，要求所備案的各項內容能夠真實反映班輪運輸實踐（尤其是在不同班輪運輸條款下）的費收水平，而且能夠反映出來往于我國的各航線（包括干線運輸及支線運輸等）的費收水平。

3.5 加強運價備案工作宣傳，深化企業認識

集裝箱班輪運價備案制度是《國際海運條例》以法規的形式正式予以確立的一項制度，具有不容置疑和不容忽視的合法性。雖然我國全面實施集裝箱班輪運價備案制度在時間上相對滯后，且制度仍需進一步完善，但相關班輪運輸企業不得以任何理由拒絕履行運價備案義務。作為運價備案的相關受理及監管機構，還需在班輪運輸行業內對運價備案工作進行大力宣傳，并對相關備案操作細節予以解釋和說明，以深化班輪運輸企業對運價備案制度的認識。

4 結 語

集裝箱班輪運價備案制度是實現對集裝箱班輪運輸市場有效監管的重要制度設計，對保障我國外貿運輸和國家經濟安全、推進國家海洋強國戰略以及上海國際航運中心建設具有積極意義。運價備案監管制度是運價備案制度的組成部分，同時也是運價備案制度得以良好實施的關鍵支撐，進一步完善我國集裝箱班輪運價備案監管制度是我國政府主管部門以及學術界當前應予以關注的重要方向。