把海南建設成為海上絲綢之路“南海基地”

□中國（海南）改革發展研究院課題組

把海南建設成為海上絲綢之路“南海基地”

□中國（海南）改革發展研究院課題組

中共十八屆三中全會《決定》提出，“推進絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路建設，形成全方位開放新格局。”2014年中央經濟工作會議提出2015年重點實施“一帶一路”戰略。如何破題海上絲綢之路建設？我們的主要判斷是：

（1）破題海上絲綢之路建設，重在南海，難在南海，突破也在南海。建設“南海基地”，形成南海綜合開發與開放的新格局，是推進海上絲綢之路進程的基本目標、重大任務和戰略選擇。

（2）海南的戰略地位來自南海，海南在建設海上絲綢之路的特殊作用亦來自南海。把海南打造成為海上絲綢之路的“南海基地”，既是海南承擔國家賦予的新戰略、新使命，保障我國經濟安全和維護我國南海權益，打造中國-東盟自由貿易區升級版的戰略要求，也是促進海南發展轉型升級，實現海南海洋強省、綠色崛起的重大任務。

（3）建設“南海基地”，迫切需要頂層設計與頂層推動。從南海維權、南海開發以及三沙市設立兩年多來的實際情況看，沒有中央層面的戰略支持，“南海基地”建設很難取得突破。把海南打造成為海上絲綢之路的“南海基地”，既需要海南充分利用自身的資源、區位和政策優勢，以海洋強省務實推進南海基地建設，也需要中央層面的戰略支持，統籌協調，形成建設海上絲綢之路“南海基地”的合力。

一、抓住機遇，確立海南作為海上絲綢之路 “南海基地”的戰略定位

1.海南應成為海上絲綢之路建設中的“南海基地”。

——建設海上絲綢之路“南海基地”是新時期海南服務全國的新使命。海上絲綢之路以南海為中心，海南授權管轄西中南沙海域，地處海上絲綢之路的關鍵節點，是中國與東盟、南亞、中東沿海各國海上交往的最前沿。把海南打造成為海上絲綢之路的“南海基地”，突出了海南在“海上絲綢之路”上的比較優勢和獨特定位，是新時期國際旅游島發展任務的拓展，使命更重大，任務更繁重，是更好地發揮海南獨特作用、提升海南戰略地位、促進區域國家和地區多領域互聯互通、構建區域“利益共同體”和“命運共同體”的重要舉措。

——海南有條件成為海上絲綢之路的“南海基地”。建省辦特區27年來，海南經濟實力明顯提升，基礎設施大大改善，加上海南擁有得天獨厚的區位優勢和豐富的自然資源，奠定了把海南島建成“南海基地”的基礎條件；近年來，國家加大對海南海洋產業發展的政策支持，海南也具備建立“南海基地”政策優勢。

——海南建設海上絲綢之路“南海基地”面臨前所未有的機遇。中共十八大報告提出“建設海洋強國”，海洋強國戰略的實施為海南建設“南海基地”，實現海洋強省提供了重大機遇；2012年三沙市成立，重要目的之一是更好地發揮海南在南海維權和海洋開發中的戰略作用。建立“南海基地”正是履行國家使命，加快南海開發，推動三沙全面發展的重要任務。

2.明確海南作為海上絲綢之路“南海基地”的基本內涵。“南海基地”是服務國家海上絲綢之路開放戰略，融南海維權、航道維護、資源開發、生態保護、經貿合作、服務保障以及人文交流等內容于一體，兼具海陸戰略樞紐、海洋產業集群、區域合作平臺、對外開放交流窗口等多重職能屬性的綜合功能區，具有豐富的內涵和重要意義。

——“南海基地”是維護我國南海主權和海洋權益的“發展戰略基地”。在我國南海戰略安全面臨多元化、多樣化、多邊化威脅的背景下，以建設海上絲綢之路為契機，打造我國挺近南海的“發展戰略基地”，以經濟、政治、文化、社會等活動強化我國南海的戰略存在，由此形成更為積極主動地維護我國南海“藍色領土”主權和海洋權益的新局面。

——“南海基地”是保障我國能源安全的“資源開發基地”。隨著我國能源需求的與日俱增，以及區域內外國家加大南海資源開發的形勢下，充分利用我國多年來積累的資金、技術、人才優勢，建立海上絲綢之路“資源開發基地”，可以穩定國內油氣供給，成為我國戰略石油儲備的一個重要基地。

——“南海基地”是我國從陸地走向海洋,挺進南海的“綜合服務基地”。從國家綜合實力和現實需求看，我國到了從被動接受“海洋公共服務”到主動提供的轉折點。打造“南海綜合服務基地”，加強南海航道安全維護、后勤補給、防災減災、氣象預警、海上救助以及生態保護等海洋公共服務，既是保護海上絲綢之路航道大動脈，維護國家經濟安全的最好方式，更是體現我國南海戰略存在，履行國際責任的重要途徑。

——“南海基地”是我國與東盟國家共建21世紀海上絲綢之路的“交流合作基地”。未來5～10年是打造中國-東盟自由貿易區升級版的關鍵時期。積極擴大與東盟經濟合作、人文交流，加快同東盟國家基礎設施互聯互通建設，不僅有利于建設“更為緊密的中國－東盟命運共同體”，也有利于務實解決南海爭端。

夕陽下的海洋石油981鉆井平臺。圖/趙亮

3.爭取多方面支持，形成“南海基地”建設的合力。受多種因素制約，僅憑海南一省之力，“南海基地”建設難以有大的突破。出路在于，將加快“南海基地”建設作為國家重要發展戰略。

——將“南海基地”建設作為國家南海戰略的重要組成部分。南海豐富的油氣資源和重要的戰略通道，在保障我國能源安全和經濟安全，維護國家主權中的戰略地位日益凸顯。海南地處南海前沿，在海南建設“南海基地”是國家南海發展戰略賦予海南的歷史使命。

——“南海基地”建設需要有國家層面的統籌協調。海上絲綢之路“南海基地”建設是一項戰略性系統工程，內部，需要處理好軍地、地地、地民關系；外部，需要沉著應對各種挑戰。具體實施過程中需要加強頂層設計，講求策略，積極穩妥，分步推進。建議在中央統一領導下協調各方面力量，充分調動地方積極性，加大政策支持，加大投入，形成合力，以加快“南海基地”建設進程。

二、服務大局，明確建設海上絲綢之路 “南海基地”的戰略路徑

1.確立海陸統籌的發展思路。全力服務建設海洋強國和經略南海大戰略，以海上絲綢之路“南海基地”建設為總目標，堅持海陸統籌、綜合開發、聯動發展，以海帶陸，以陸促海，統籌海陸產業布局、基礎設施建設、海洋公共服務和環境治理保護，把南海的資源優勢、后發優勢與陸域的綜合優勢、先發優勢結合起來，推動海南經濟社會發展重心由陸地逐步轉向海洋，在全國率先形成島嶼-海洋經濟體，以海洋強省服務海洋強國，以“南海基地”建設加快海南綠色崛起。

2.明確“島嶼-海洋經濟體”轉型升級目標。

——率先實現經濟增長以島嶼經濟為主導向以海洋經濟為主導的轉型升級。逐步把經濟發展重心從島嶼陸地經濟向開發南海、發展海洋經濟轉移，拓展發展空間，提高海洋經濟增長速度和增長質量，在全國率先建立海洋主導型的經濟可持續增長的新格局。

——率先實現以島嶼產業為主向以現代海洋產業為主的經濟結構轉型升級。發揮海洋資源優勢，延伸陸地產業，做大、做優、做強海洋產業，為海上絲綢之路“南海基地”建設和實現“海洋強省”提供產業支撐。

——率先實現經濟發展以陸地資源開發為主向以海洋資源開發為主的轉型升級。加快海洋油氣等戰略資源開發，推進可再生能源開發，集中集約開發利用海域及海島資源，緩解海南經濟發展面臨的資源、能源和環境壓力，提高海南可持續發展能力。

——率先實現從分散型海洋管理體制向“大部制”綜合治理體制的轉型升級。整合涉海部門，建立強有力、權威性、跨部門、跨地區的統籌協調機制，推進低層次、分散化海洋管理體制向高層次、集中化的海洋綜合治理體制轉型升級，為海上絲綢之路“南海基地”建設提供體制機制保障。

3.重點實施“1234”戰略。

——建設一大樞紐。即建設面向東南亞、背靠華南腹地的航運樞紐，構建面向東盟的經濟大走廊和國際大通道，形成大港口、大基地、大流通、大發展的海陸空立體互聯互通格局，到2020年，將海南打造成為面向東南亞、背靠華南腹地的航運樞紐、物流中心、出口加工基地。

海洋石油981上正在南海進行深水油氣開采。圖/趙亮

——打造兩大基地。即全面建設“南海發展戰略基地”和“南海綜合服務基地”。服務于國家南海戰略和未來發展需要，做好“海洋文章”，實現海南島嶼-海洋一體化發展和轉型升級，推動南海有效維權執法的常態化，全面建設南海發展戰略基地；依托海南島“四方五港”的基礎設施條件以及西沙群島和南沙群島的重點島礁支撐，建設南海資源開發與利用、島際互聯互通、海洋防災減災、海上救援及生態保護等綜合服務基地。

——發展三大產業中心。以南海地區旅游合作為抓手，構建南海絲綢之路旅游經濟帶中心；以南海油氣資源開發為重點，建設南海能源開發、加工、物流和交易中心；以大力發展現代海洋漁業為目標，建設海南現代海洋漁業產業中心。

——構建四大戰略支點。即構建三沙前沿戰略支點，臨空自貿區戰略支點，以洋浦為重點的油品加工出口和交易戰略支點，以博鰲為中心、面向東盟的對外交流合作戰略支點。

三、爭取支持，推進海上絲綢之路“南海基地”建設的政策創新

1.加大海洋產業開放的政策支持。

——加大南海旅游產業開放。支持海南建設環南海地區郵輪旅游航線，積極開辟赴印度洋和太平洋周邊國家的郵輪航線；進一步放寬游艇在海南游覽觀光活動水域；支持海南實施鼓勵外籍郵輪在瓊注冊和“多港掛靠”。

——加大海洋漁業產業開放。支持把海南省作為我國發展西中南沙漁業生產、維護南海權益的基地；進一步扶持海南加大在西中南沙漁業資源的開發力度，進一步新增海南發展西中南沙漁業生產漁船指標，放寬海南漁船“雙限”指標的限制；將海域使用金的中央與地方分成比例向海南傾斜。

——支持海南參與南海油氣開發。國家層面盡快研究制定南海油氣開發總體規劃；合理調整中央與地方南海油氣開發收入分配比例，將南海油氣開發管理權部分下放給海南；支持把洋浦作為面向東南亞的油品加工出口基地和儲備基地，建設國際油品交易所；在建立石油儲備基金的基礎上，設立專項賬戶支持洋浦石油儲備基地建設。

2.以海洋產業開放推動區域開放進程。

——支持三亞建立海上絲綢之路臨空自貿區。建議全國政協與有關部委組成聯合調研組，就建立三亞海上絲綢之路臨空自貿區作專題調研；在充分調研論證的基礎上，爭取中央批復同意三亞建設大型空港，設立三亞海上絲綢之路臨空自貿區。

——支持海口建立美蘭空港綜合保稅區。在保稅區探索實行負面清單管理模式；積極開展融資租賃業務試點。

——建立洋浦自由工業港區。在洋浦經濟開發區范圍內，以油氣綜合開發為重點，以實行自由港區的發展模式為目標，構建自由工業港區的管理體制，把洋浦建成具有國際競爭力的現代化油氣綜合開發基地和新型工業基地和對外開放程度最高的自由工業港區。

——打造博鰲南海區域合作與文化交流基地。在博鰲建立南海合作研究中心，重點圍繞南海務實合作開展研究，推動與周邊國家拓展海洋科技合作。

3.加快三沙前沿基地建設。

——制定援助三沙市建設發展總體規劃。參照我國實施多年的援建新疆和西藏等地區的成功經驗和做法，制定并實施國家各部委和各省（直轄市）援助三沙市建設的總體規劃，以促進三沙海洋開發進程和經濟社會全面發展。

——支持三沙打造21世紀海上絲綢之路公共安全綜合服務平臺。建立集海洋觀測預報、海洋災情預警、海上執法管控、海上搜救、海洋漁業安全生產指揮、漁船管理等多功能為一體的南海海洋與漁業指揮管理系統，構建高效應急救助體系。

——支持三沙市戰略腹地建設。支持和幫助三沙市在海南本島劃設一部分區域作為戰略腹地，實現海陸統籌，破解三沙市海陸矛盾突出的現實問題。

——支持三沙市推進立法工作進程。建議全國人大常委會指導海南省人大常委會依法加強三沙市相關立法工作；充分考慮三沙海域島礁建設發展的特殊性，條件成熟時，研究以特殊方式授權三沙市人大特別立法權，為三沙依法維權奠定法治基礎。

——爭取在南沙永暑礁、美濟礁建立三沙市基層政權及綜合保障補給基地。

四、理順體制，為建設海上絲綢之路“南海基地”提供制度保障

1.明確和落實海南“西中南沙海域管轄權”。

——明確授予和落實海南對西中南沙海域相關立法權。全國人大需要推進領海外海域物權立法，使南海資源開發和保護有法可依；支持海南省制定《海域使用管理法》、《海島保護法》、《海洋環境保護法》等法律法規的實施細則和執法程序；推動《三沙市旅游開發利用管理條例》、《三沙市漁船管理條例》、《無居民島嶼開發利用條例》的立法工作。

——明確授予和落實海南對西中南沙海域執法權。授予海南統一或協調西中南沙海域相關執法的權力；授權海南部分西中南沙海域非軍事涉外違法案件的司法權和執行權。

——明確授予和落實海南對西中南沙海域資源開發權。爭取中央下放部分遠洋捕撈審批權；將南海油氣開發權部分下放給海南；賦予海南對天然氣行業行使統一管理的自主權；授權海南制定和執行西中南沙海域海洋環境保護和歷史文化的地方性法規和規章。

2.加快建立“南海基地”建設發展綜合管理體制。

——在中央層面成立“南海基地協調領導小組”。建議國務院設立專門協調機構，主要負責制定我國南海戰略規劃與方針政策，指導和協調處理南海重大問題。

——在省級層面設立“海上絲綢之路‘南海基地’管理委員會”。逐步將分散在各涉海部門的海洋管理權力統一起來行使，強化省級的海洋管理、監督和協調職能。

3.加快建立“南海基地”海上綜合執法體制。

——分步推進南海海上聯合執法。在統一的海上執法隊伍與海軍之間設立高層協調機制，協調溝通南海相應海域執法的職責范圍、處理程序和信息共享等方面的事務。

——大力加強海上執法能力建設。提高巡航監視能力、監測能力，現場勘查能力等；加快建立一支素質高、業務精的行政執法隊伍；配備能夠滿足執法需要的執法設備，提高海洋行政執法水平。

4.完善三沙市行政管理體制。

——增強政府協調職能。本著精簡、高效、特設的原則，盡快設立包括工商、稅務等顯示主權的機構；盡快建立健全法院、檢察院、特別法庭等執法機構；增強三沙市在處理國際漁業糾紛、南海油氣資源開發、旅游資源開發、南海環境保護和文物保護、軍地關系的綜合協調職能。

——建立適應漁民特點的基本公共服務制度。加大漁民生活、生產必須的基本設施投資力度，在永興島建立寄宿制學校，使漁民子女能夠在三沙接受基礎教育；對擁有三沙市戶籍的漁民全部納入城鎮社會保障制度范圍，并逐步提高水平。

——創新土地管理制度。盡快制定三沙市土地利用總體規劃，統籌土地配置，提高土地利用效率；賦予三沙市進行土地權屬確認和糾紛調處的權利，按照屬地管理原則依法進行土地確權登記；加快無居民島嶼開發與利用管理制度建設。

5.完善海上救援體制機制。制定《海南海上搜尋救助條例》等法律法規和管理辦法，推動海南海上搜救工作法治化進程；加強海上突發公共事件應急體系建設、海上搜救志愿者隊伍建設、海事部門巡航搜救一體化建設；盡快建立海上搜救基金，加大對積極參與海上應急救助力量的補償力度，鼓勵更多社會力量參與水上搜救；在《南海各方行為宣言》和東盟論壇框架內，重點做好中國-東盟海上搜救熱線、聯合沙盤演習等合作項目。

6.推進南海生態環保體制改革。

——爭取在海南建立“海洋生態特別保護區”。加快特別保護區規劃和立法建設；實施海洋環境整治和生態修復工程；盡快設立三沙珊瑚礁自然保護區；實施珊瑚礁生物資源護養增殖工程；逐步完善海洋海島環境監測、評價、污染防治體系。

——完善海洋生態補償制度。加強海洋生態補償政策的宣傳教育，完善海洋生態補償制度政策的相關技術研究。

——劃定管轄海域重要生態功能區保護紅線。通過地方立法實施生態紅線區控制，協調經濟發展規劃和海洋生態功能區劃關系，確保海洋生態功能區劃先行。

——建立南海海洋生態環保區域合作機制。與南海周邊國家和地區建立“南海海洋生態共同體”和“南海海洋生態區域”；在“博鰲論壇”或者“10+1”合作機制基礎上設立南海海洋生態環境保護協調會，共同致力于南海海洋環境保護。

7.創新海陸統籌發展的體制機制。將海陸空間和資源作為一個整體、一張藍圖來規劃，推進經濟社會發展規劃、城鄉建設規劃、土地利用規劃、海洋功能區劃、海陸生態環境保護規劃等規劃“多規融合”。

五、頂層設計，明確海上絲綢之路“南海基地”建設的路線圖和時間表

1.加強海上絲綢之路“南海基地”建設的戰略規劃和頂層設計。將海上絲綢之路“南海基地”建設上升為國家戰略，強化頂層設計和頂層推動；從國家戰略出發制定海上絲綢之路“南海基地”建設規劃，主要包括：《海南參與21世紀海上絲綢之路建設總體方案》、《南海資源開發和服務基地中長期戰略規劃》、《三沙市國民經濟和社會發展“十三五”規劃》等；加強與廣東、廣西、福建以及臺灣、香港等地區的協調配合，形成合理分工、互利共贏的局面，共同推進“海上絲綢之路”建設。

2.以重點項目為抓手，全面推進“南海基地”建設的路線圖。爭取多方面資金支持，保障“南海基地”基礎設施建設的財力需求；以大項目帶動“南海基地”全面建設進程。發揮兩岸在維護南海主權和海洋權益中的合力；扶持特殊“央企”，發揮“南海基地”建設先行軍作用；在不破壞生態環境的前提下，適時放開南海旅游資源開發的準入限制，支持民間資本參與三沙市的旅游開發；加大國家南海油氣公益勘探投入，積極推動南海油氣開發；充分發揮漁民作為維護南海主權第一線的作用。

3.確立“南海基地”建設時間表。

——近期（2～3年）：加強以海上互聯互通和海洋旅游為重點的雙邊和多邊合作。

——中期（3～5年）：在利益交集較大或利益沖突較小的領域開展區域合作。重點開展漁業資源開發、海洋科研、海洋環保、海上救援、防災減災等領域的務實合作，為我國與南海周邊國家解決敏感問題創造條件。

——遠期（5～8年）：采取多種模式對南海油氣、可再生能源、礦產資源進行共同開發。打造“南海利益共同體”，真正將南海建成和平之海、友誼之海、合作之海，達成“南海基地”建設的階段性成果和戰略性目標。